朱鋒 南京大學中國南海研究協同創新中心執行主任, 國際關係研究院院長
本文載于《當代世界》2016年第4期
導語
近年來，隨著美國奧巴馬政府“亞太再平衡”戰略的出臺，東亞地區安全結構出現了新的變化，即同盟政治進入了新的戰略活躍期。東亞地區安全結構的變化是導致南海局勢緊張的根本原因。在此背景下，維護中國周邊安全的和平與穩定，迫切需要新思路和新方法。
近年來，中國周邊安全局勢出現了一系列新問題。維持中國周邊安全與穩定，我們正面臨前所未有的新壓力和新挑戰。深入細緻地分析正在出現的新問題和新挑戰，在準確和深入地掌握中國周邊安全演變態勢的同時，及時與科學地把握全局、制定相應對策，不僅是做好中國周邊外交的需要，更是捍衛與鞏固國家安全的戰略要求。本文嘗試從地區安全結構性調整的視角，分析中國周邊安全形勢正在發生的變化，並努力提出相應的對策和建議。
1東亞地區安全結構的新變化：同盟政治進入新的戰略活躍期
冷戰結束已經整整25年。這25年間，東亞區域安全完成了兩個標誌性的變革過程：一是從冷戰時代全面過渡到後冷戰時代;二是從後冷戰時代走向冷戰後25年地區性因素發生重大變化而必然産生出的新時代。這個時代究竟如何命名還沒有定論，但至少可以稱之為東亞安全的“後—後冷戰時代”。經過這幾年的變化和調整，這個東亞安全的“後—後冷戰時代”已經前所未有地變得清晰。把握和了解中國周邊安全局勢，不從這一地區性安全結構變革的高度出發，我們就難以走向全面和準確。中國的周邊安全已經成為東亞地區秩序演變與調整最敏感的溫度計。
自1991年冷戰結束以來，東亞地區安全雖然歷經數次調整，但區域安全秩序、權力分配結構和地區內主要國家的戰略選擇並沒有發生決定性的變化。2011年11月奧巴馬政府宣佈“亞太再平衡”戰略，強調美國在全球事務中的外交重點從歐洲和中東“轉向亞太”。奧巴馬政府的“亞太再平衡”戰略有三大支柱，分別是加強美國在東亞的軍事存在和同盟合作、推進“跨太平洋夥伴關係協定”(TPP)以求重新奪回美國在亞太地區的經濟和貿易的主導權，以及推進與美國的盟國、安全夥伴和友邦國家間的政策協調與合作為核心的地區多邊主義。奧巴馬政府的“亞太再平衡”戰略是東亞區域安全格局變化的轉捩點。這一戰略宣示美國外交與安全政策的三個重大變化：首先，美國將牢牢鎖定已近成為全球貿易與投資增長最為迅速的亞太地區作為自己的戰略重點，美國的全球政策有了非常鮮明的“主次之分”。受其影響，即便2012年年初中東和北非爆發顏色革命，2012年6月利比亞戰爭爆發，2014年3月歐洲發生克裏米亞危機，2014年8月“伊斯蘭國家”恐怖勢力興起，2015年3月俄羅斯介入敘利亞內戰，2015年10月俄土關係惡化，美國都不再使用軍事手段擴大干預或者直接進行軍事介入。奧巴馬政府的亞太戰略重點保持得很堅定。其次，“再平衡”戰略顯示美國已徹底拋棄了2009年奧巴馬政府上任伊始曾一度設想過的G2政策，轉而不加掩飾地追求對中國的戰略牽制與戰略制衡政策，並鼓勵和支援美國的盟友和安全夥伴追求對中國的同樣政策。三是利用中國和部分周邊國家依然還沒有解決的海上領土爭議，改變以往對他國領土爭議一貫“不持立場”的政策，擴大對南海島礁主權爭議的外交和戰略干預;充分利用中國南海政策正在變得“咄咄逼人”和“具有攻擊性”等説辭，增強其在亞太地區的軍事、外交和政治存在，為“再平衡”戰略的深化竭力製造“戰略抓手”。
美國的亞太“再平衡”戰略與中共十八大之後中國政府所實行的“奮發有為”的外交政策調整不期而遇。兩者在東亞地區安全進程中都具有各自國內和國際因素的作用，也具有各自戰略調整的現實需要。美國“再平衡”戰略與中國“奮發有為”之間的碰撞，是進入2012年之後東亞地區安全發生結構性變化的結果，也是地區安全將繼續發生重要變化的起因。東亞地區熱點爭議問題，在這種“碰撞”中越來越具有地區性的深刻影響。
隨著中日在東海釣魚島問題上的對抗逐漸升級，日本深知依靠自身力量難以對抗中國不斷發展的軍事實力，因此希望通過強化日美同盟、加強與美國在亞太地區的軍事合作、活躍日本的亞太區域安全形色和美國共同牽制中國。安倍政府一方面在釣魚島問題上實行“不承認、不接受、不談判”的強硬政策，另一方面則實質性增強美日同盟、擴大日本同地區內美國同盟國的外交和戰略合作、倡導所謂“價值外交”以及全力追求與中國爭奪在東盟的影響力、拉攏區域內外的各種力量不加掩飾地實行“制衡中國”的政策。安倍政府將這一敵視中國的政策標榜為“積極的和平主義”，既符合美國在東亞的戰略利益，也是美國“亞太再平衡”戰略的重要進展。密切美日同盟關係、鼓勵安倍政府進一步突破國內和平憲法對日本地區安全形色和同盟責任的限制，也成了奧巴馬政府加快推行“再平衡”戰略的基本要素。
從2014年10月安倍政府“重新解釋”憲法第9條，到2015年9月通過《新安保法案》，安倍政府安保戰略變化的背後，都有美國的直接支援。與此同時，安倍政府在國內政治中竭力利用“中國威脅論”，為鬆動和平憲法體制、增加軍費和進行軍事貿易、軍事援助等原來長期受到禁止的行動尋找國內立法依據。授權日本自衛隊在日本本土之外可以採取直接軍事和戰爭行動的《新安保法案》于2016年3月27日生效，標誌著1948年日本通過的和平主義憲法已經基本“空洞化”，日本不僅實現了20世紀70年代後很長時間內日本右翼勢力追求的“告別戰後體制”和“成為普通國家”的目標，也意味著經過冷戰後近25年的過渡，日本的防衛體制、地區安全形色和美日同盟的地區安全作用，都發生了實質性變化。2015年4月奧巴馬訪問東亞，在日本明確提出美國支援日本對釣魚島的管轄權，美日同盟適用於釣魚島。這是美國總統第一次公開聲明美日同盟的共同軍事義務涵蓋釣魚島。日本和美國還在2015年4月公佈了修改後的《日美防衛合作指針》，強調日美同盟的全球屬性，實現美日同盟從和平時期向危機和戰爭時期的“對接”，保障美日同盟可以共同對地區甚至全球事務進行軍事干預。安倍政府通過《新安保法案》，就是在全力配合美國的亞太“再平衡戰略”，不受地域限制並能按照日本政府的判斷來選擇是否直接介入軍事作戰行動的日本自衛隊，已成為美國在全球開展軍事干預的重要助手。
美國“亞太再平衡”戰略的實施以及安倍政府外交安保政策和美國全面“對接”的直接結果，是美日同盟在亞太地區開始承擔擴張性的外交、安全和防務角色。美日同盟在冷戰期間只涉及對日本本土的防衛責任。1997年，日本的《周邊事態法案》開始將美日同盟的作用擴大到東亞地區。即便如此，日本政府強調《周邊事態法》所賦予日本更多的同盟責任是個“問題概念”，不是“地理概念”。2002年年初，小泉政府通過的《反恐特別法案》，將日本對美國的防衛支援擴大到亞太區域之外，但日本的同盟義務仍然保持的是“後勤援助”。安倍政府通過的《新安保法案》明確將日本的同盟義務直接上升為“作戰行動”。第二屆安倍內閣上臺之後日美關係的變化，是美國亞太“再平衡”戰略的重大進展。
在美日同盟的共同推動下，亞太地區以美國為核心的軍事同盟與安全夥伴體系進一步增強，東亞的“同盟政治”達到了冷戰結束以來的歷史新高度。
澳大利亞作為美國在亞太地區的重要盟友，對美國重返亞太給予了積極支援。2014年8月，美澳簽署了新的防衛合作協議，依據該協議，到2017年駐達爾文港基地的美軍數量將增加一倍多，並且在未來的25年美澳將會繼續強化雙邊軍事合作，增加美國在澳大利亞的軍事存在。該協議的簽訂預示著澳大利亞進行了重大的戰略選擇，達爾文港的美軍基地將有可能成為美國在亞太地區的第二個“關島”。美國加強在澳大利亞達爾文港基地的駐軍不僅強化了美澳同盟關係，同時也讓美國在未來南海地區可能發生的衝突中多了一個如虎添翼的籌碼。因為與日本、南韓的軍事基地相比，達爾文港離南海及東南亞地區更近，一旦南海地區發生緊張局勢，美國即可迅速調動軍事力量奔赴南海地區。與此同時，日本和澳大利亞也在不斷強化雙邊軍事合作，意圖將雙方的合作向同盟關係演進，這不僅符合美國對加強同盟國間軍事合作的要求，同時也利於推動日本首相安倍所倡導的美日澳印“海洋民主國家聯盟”。為了加強軍事合作，2012年日澳簽署了《資訊保護協定》，實現雙方在情報領域的資訊交換。安倍政府還決定向澳大利亞出售先進的潛艇技術，加強澳大利亞海上軍事力量，進一步升級日澳軍事和防務關係。澳大利亞於2016年2月25日發佈新的國防白皮書，強調增強軍力來對抗中國。澳大利亞還與美國磋商有關美國“B-1”戰略轟炸機和加油機進駐澳大利亞北部基地的計劃。
印度雖然不是美國的盟友，但長期追求對南亞大陸及印度洋地區的主導性影響，積極推動“東向政策”，意圖牽制中國在印度洋擴大的存在和利益，同時提升印度的大國地位。印度對加強同美日的軍事和防務合作同樣抱有濃厚興趣。2015年3月，印度總理莫迪訪問日本期間，雙方簽署《日印防衛合作交流備忘錄》，同意開展外交與國防部長的“2+2”對話，強化雙方在海上訓練、演習及打擊海盜方面的合作，推動兩國在防衛技術領域的合作。印度歡迎“印太區域”概念，自願投身於打造可以讓印度發揮更大戰略性影響的美日等國的“印太戰略”，甚至考慮和美國進行南海聯合巡航的計劃。
奧巴馬政府的“亞太再平衡”戰略就是要拉攏一切和中國存在著主權和安全爭議的國家，利用美國在亞太地區所謂最為可靠的“制衡中國”的意志與實力，形成區域爭議性議題上以盟國和安全夥伴為基礎的“志願聯盟”。這是近年來亞太地區“同盟政治”的新發展。
2亞太地區的同盟政治是南海地區局勢緊張的根本原因
美國強勢重返亞太不僅獲得了日本、澳大利亞等傳統盟友的協助，同時也獲得了與中國在南海存在激烈主權爭議的菲律賓及越南等東南亞國家的支援。為了配合美國重返亞太，牽制中國在南海地區軍事實力的快速發展，菲律賓違背2002年中國和東盟國家達成的《南海行為宣言》，于2014年3月將南海爭議單方面地訴諸國際司法仲裁。中國政府從一開始就發表聲明拒絕接受並退回了菲律賓的仲裁通知，多次重申中國政府“不接受、不參與”的立場。2015年10月，海牙常設仲裁法院法庭發表裁決聲明，聲明有權受理菲律賓就南海問題對中國提出的訴訟。《國際海洋法公約》第298條明確規定，爭端國有權將涉及海域劃界等事項的爭端排除適用於國際仲裁等強制解決程式，國際仲裁庭的這一決定並不符合國際海洋法應有的法律精神。目前，國際仲裁庭對中菲仲裁案還在審理進程中，中國的南海主權主張應該符合國際法規則以及南海主權爭議應該“和平解決”，卻成了美日等國高調指責中國的藉口。
近來，美日等國與菲律賓、越南的軍事與防務合作有進一步擴大的態勢。菲律賓與美國于2016年3月18日達成協定，允許美軍使用菲五座軍事基地，其中一座基地位於靠近南沙群島的巴拉望島上。4月，菲律賓將與美國舉行一年一度的美菲“肩並肩”聯合軍演。與此同時，日菲、日越軍事合作也在不斷升溫。繼2015年日本宣佈向菲律賓和越南提供海上巡邏艦之後，2016年2月28日，日菲兩國簽訂了首份軍事裝備合作協議，日本將租借五架日本自衛隊TC-90飛機給菲律賓，以便協助菲律賓用來對南海的偵察和巡邏。3月21日，日本海上自衛隊潛艇15年來首次到訪菲律賓蘇比克灣並將舉行日菲聯合軍事演習。越南國家主席張晉創則在2016年3月8日在金蘭灣出席了金蘭灣國際港落成儀式，宣佈金蘭灣對“國際艦船”開放，日本海軍艦隻隨後訪問了金蘭灣。越南還邀請印度和俄羅斯開發南海自然資源，從以色列購買了20套“EXTRA”和“ACCULLA”精確制導火箭炮，加強其對非法佔領的南海島礁的防衛。
印尼與馬來西亞等國的南海政策動向同樣值得關注。2015年11月11日，印尼安全部長盧胡特·潘查伊坦表示，中國在南海的九段線“不合法”。印尼國防部長裏亞米扎爾德2016年2月24日表示，將把納土納群島的駐軍兵力增至現在的約兩倍，以4000人的規模來防備“來自北面的威脅”。一改常態批評中國的不止印尼，還有馬來西亞。馬來西亞國防部長希山慕丁2016年3月15日表示，馬來西亞無法單獨阻止中國的行動，要與澳大利亞、菲律賓和越南討論有關南海問題。2016年3月21日，印尼漁業部長蘇西·普吉亞斯圖蒂專門召開記者會公開批評中國海監船在印尼納土納群島附近水域的執法行動。印尼外長雷特諾·馬爾蘇迪召見了中國駐雅加達公使銜參贊孫偉德，就近期的中印尼漁業衝突遞交抗議照會。印尼曾多次扣押中國漁民，但這是第一次將兩國的漁業糾紛上升到外交層面。
中國與東盟的南海沿岸國和南海主權爭議國之間在南海海洋權益問題上的爭議是正常的。例如，中國明確聲明九段線附近的納土納群島是印尼的領土，但由於九段線的模糊性質，中國和印尼確實在納土納群島的專屬經濟區和九段線內的水域存在重疊。但是，為了在南海權益問題上打壓中國，美國利用中國目前在南海的島礁建設大做文章，慫恿和鼓勵南海爭議國頻頻向中國發難。另一方面，美國利用航行自由為幌子，于2015年10月27日和2016年1月30日派出軍艦進入中國諸碧礁和西沙群島的中建島附近水域;美國的“B-52”戰略轟炸機也數度飛越中國南海島礁上空，挑釁中國的主權與安全，為菲律賓、越南等國撐腰打氣。2016年3月，美國派遣了“斯坦尼斯”號航母戰鬥群進入南海海域，公然對中國炫耀武力。美國國防部長卡特和太平洋戰區司令哈裏斯頻繁訪華，指責中國企圖在南海“改變現狀”，聲稱中國是想在東亞謀求主導地位，把中國必要但是有限的南海島礁上的防禦設施建設抹黑為中國正在推進“南海軍事化”。而問題恰恰是美國竭力想要維護的西太平洋海空優勢以及動不動就在南海炫耀武力的行動，導致了南海緊張局勢的升溫。
奧巴馬政府如此高調介入南海問題，有以下幾個方面的原因：一是擔心隨著南海島礁建設的快速發展，中國在南海地區的軍事實力將會得到迅速擴展，進而導致戰後以來美國在亞太地區所享有的戰略優勢地位遭遇中國的挑戰。二是打擊中國在亞太特別是在東南亞地區迅速提升的政治及經濟影響力，削弱中國在東南亞地區的戰略影響力。美國以南海問題為切入點，積極支援和協助在南海問題上與中國存在糾紛的菲律賓和越南等國，分裂東盟各國，進而利用東盟各國對中國崛起的擔憂，有意散佈和推升“中國威脅論”。三是美國利用南海爭議為戰略抓手，借機推進“亞太再平衡”戰略，既拉攏東盟國家，又為自己增強在亞太地區的軍事部署和軍事同盟體系尋找合法性。美國以維護“航行自由”的名義公開插手南海問題，事實上激化了南海爭端各方的矛盾，讓原本簡單的南海主權與海洋權益爭議變成了大國戰略博弈的焦點地區。
隨著南海、東海爭議以及朝核問題的僵持與惡化，亞太地區正出現新的一波“親美防中”的外交、安全與戰略重組浪潮，東亞地區的地緣政治格局正在出現以“議題導向型”而並非簡單的“國家導向型”的“陣營化”趨勢。其結果便是，不僅美國在乘機強化地區安全秩序方面佔據了主導地位，通過宣揚“中國威脅論”在國內政治中贏得了增加軍費的政治同情，而且也在慫恿和縱容同中國有領土爭議和安全競爭的國家對華採取制衡甚至對抗態勢，企圖不斷擠壓中國在亞太地區的外交、經濟和戰略空間。
3穩定中國周邊安全形勢：需要新思路和新辦法
可以預見的是，奧巴馬政府將在2016年其執政的最後一年中繼續強化美國在這一關鍵地區所扮演的角色，在為其“亞太再平衡”戰略的實施成功留下“外交遺産”的同時，全面鞏固美國在亞太地區的主導地位。美、日等國聯手打造的以“制衡中國”為導向的“志願聯盟”正在形成。這既體現在美國主導的同盟體系加強了和美國的“對表”，部分東盟國家積極主動調整安全政策，加強與美日進行政策協調;也體現在地區內的國家在深化對美國安全依賴的同時，借助美國的力量實現自身的利益目標。這種地區安全問題上新的“陣營化”趨勢，無非是要在增強地區安全和推動爭議解決的路徑、方法等諸多問題上，通過新的陣營設立和有利的力量分配達到牽制和威懾中國的目的。
中國周邊安全出現的這一新態勢，值得我們深思。從對策上來説，僅僅依靠中國對地區經濟的巨大貢獻和以互聯互通為中心推進“一帶一路”倡議，並不是中國化解周邊安全新挑戰可以繼續大力依賴的路徑。中國維護周邊安全，必須要有新思路和新做法。
首先，加強和東南亞國家在非傳統安全領域的合作，提升共同應對非傳統安全的國家、社會和企業的能力建設。利用非傳統安全網路合作關係的深化，加快中國所倡導的建設亞太利益共同體、責任共同體和命運共同體的步伐。
目前，亞太地區面臨的非傳統安全威脅在不斷攀升，“伊斯蘭國”等恐怖勢力的威脅在加大，對東亞社會的滲透和所製造的暴恐活動正在變得頻繁，東亞的反恐鬥爭自“9·11”事件之後進入了新的嚴峻期。美國強勢回歸亞太，並不能解決自冷戰結束以來其在中東地區進行軍事干預和推行民主進程與中東穆斯林勢力産生的對立問題。恰恰相反，今天中東局勢的“碎片化”可能會蔓延到亞太地區。全球恐怖勢力的威脅並不限于歐洲、中東和北非，東亞也成了恐怖勢力滲透和攻擊的地區。自2015年以來，東南亞發生的暴恐襲擊事件表明，未來東南亞的反恐局勢依然嚴峻，如何阻止和打擊國際恐怖勢力對東亞的侵擾已經成為全地區的共同利益。
2015年8月發生在泰國曼谷商業中心的爆炸案造成15人死亡、上百人受傷的慘劇。曼谷爆炸案的發生不僅對泰國社會造成衝擊，同時也讓東亞地區面臨的非傳統安全局勢更加複雜。隨著“伊斯蘭國”勢力的強勢崛起，該組織利用宗教活動不斷對東亞進行滲透，意圖通過製造恐怖襲擊撕裂東亞社會。2016年1月14日發生在印尼首都雅加達的襲擊事件顯示，“伊斯蘭國”已經將其影響力滲透進東亞社會。此次襲擊共發生6次爆炸和1次槍擊事件。東南亞國家已經成為“伊斯蘭國”組織比較重要的招募中心，而印尼作為世界上人口最多的穆斯林佔大多數的國家將最有可能被“伊斯蘭國”打造成該組織在東亞地區的新據點，這一嚴峻態勢將對東亞地區的穩定與和平帶來重大威脅。
面對東亞地區日益嚴峻的反恐形勢及非傳統安全的挑戰，中國可以協助東南亞各國成立反恐協作中心，相互交流經驗，在具備一定條件的基礎上可以展開反恐方面的演習。除此之外加強與東南亞各國在跨國犯罪、災害救助、販賣人口等非傳統安全領域的合作，特別是在災害救助方面，南海及東南亞各國常年遭受地震及海嘯等自然災害的襲擊，中國可以利用自身的技術及經驗構築災害預警系統、聯合國安理會已經批准中國在南海建立南海海嘯預警中心，目前中國正在進行相關基礎設施建設。中國應在建設及運營南海海嘯預警中心的基礎上，積極推動南海及東南亞地區自然災害預警系統的建立，進一步強化中國與東南亞各國間的交流與合作。
其次，密切跟蹤美國、越南、菲律賓等國國內選舉政治所帶來的變化，對這些變化要有準確、冷靜及客觀的定位和認識，並在此基礎上制定相應的對策和措施。
中國應該加強對美國選舉資訊的蒐集和分析工作，完善與美國各政黨候選人的溝通交流渠道，進一步強化對美國選舉政治的分析和研判，對政府更替可能産生的變化要有相應的準備和預案。與此同時，2016年越南及菲律賓也將面臨國內政府更替的局面，作為與中國在南海爭端中存在爭議的兩個國家。中國應該密切關注越南和菲律賓國內政府更替對其外交政策特別是南海政策所産生的變化。儘管越南依然是共産黨執政，而菲律賓的選舉依然無法逃脫家族政治和低水準民主環境下的傳統遊戲，但新政府的上臺勢必會對兩國外交政策産生重要影響，進而會影響到南海局勢的發展。與此同時，隨著緬甸國內民主化改革的不斷推進，勢必會對中南半島的寮國、柬埔寨等相關國家造成進一步影響。緬甸的民主化改革能否掀起東南亞新一輪的民主轉型進程以及東南亞國家的政治變革是否會帶來美日等國新的政治和戰略滲透等問題，都值得特別關注，也更需要中國未雨綢繆，加強對區域內國家國內政治和社會問題的長期客觀、準確和及時的跟蹤與了解，不斷增進中國對東南亞國家內部各種政治、社會力量的聯繫和交往，改變以往關係發展過度依靠現任政府、缺乏對這些國家深入的政治和社會影響力的缺陷。
第三，在南海維權與維穩問題上，中國不僅要立場堅定，更需要增強在多條戰線上多管齊下式的維權和維穩行動。推進中國和東盟國家在南海穩定與爭端解決進程中的建設性進展、尋找到兼顧各方利益和面向未來的問題解決路徑、通過建設南海沿岸國合作制度來管控爭議，中國需要顯示戰略決心。
隨著美國全面介入南海，南海局勢已經發生了重大變化，大國博弈、主權爭議、法律鬥爭以及輿論交鋒等負面鬥爭已經深刻、全面地交織在了一起。不管中美兩國在南海問題上有多大爭議，兩國關係仍然是當今世界上最複雜也是最重要的雙邊關係，即使在南海局勢日益緊張的今天，中美關係中的競爭與合作這兩方面並沒有發生根本的改變。中美在經濟領域的合作是維繫全球經濟發展的重要動力，任何一方都無法承受兩國關係災難性倒退的嚴重後果。客觀來説，儘管中美在戰略層面上的博弈將長期存在，但雙方無意在南海地區爆發直接的軍事衝突。從中近期來説，中美的南海較量是法律戰、外交戰和輿論戰。這需要我們積極和有針對性地拓展在南海主權爭議以及南海問題定性定義上的話語權。除了在南海島礁建設必要的防禦性力量之外，中國在南海的維權與維穩行動能更多地得到鄰國乃至世界其他國家的理解與尊重，當然也是化解美國“再平衡戰略”攻勢的利器。
本文版權歸《當代世界》雜誌所有，轉載需聯繫本公眾平臺授權
發表評論