聶輝華：破解國企高管腐敗魔咒

2016年7月1日出版的《檢察風雲》雜誌，刊發了一組關於國企高管腐敗的封面文章。其中第一篇是中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長聶輝華教授接受該刊專訪的主要內容。採訪的主要內容如下。

問：《檢察風雲》雜誌編輯劉晨

答：聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長、經濟學院教授）

問：為什麼認為國企反腐和改革的關鍵是定位？國企是否應承擔公共服務功能？國企定位與腐敗之間存在怎樣的關係？

聶輝華：國企腐敗與國企定位有直接關係，國企到底是公益企業，提供公共服務功能，還是追求市場利潤的企業，兩者是完全不同的取向。如果視為盈利性組織，就很容易滋生腐敗。國企既有行政權力，又有政府的天然庇護，更有直接的經濟利益。國企腐敗的發生是因為有權力和市場交易，市場化定位很容易導致國企高管腐敗，這點毫無疑問。國企高管可以通過掙錢的方式來掩蓋權錢交易。高管收入很高，但社會公眾不清楚他的錢的來源，究竟是來自合法收入，還是來自其他途徑。這就導致很多官員希望退休前去國企擔任高管，因為國企更舒適，高管收入豐厚，國企就成為一些官員退休前的養老院，如此不僅惡化了國企的業績和效益，還不可避免地有把錢洗白的嫌疑。相反，如果僅讓國企承擔公共服務的職能，國企領導就無法進行權錢交易，以權生錢。如果把國企當成非盈利性的公益單位，高管就沒有這麼多的機會腐敗。所以國企定位是關鍵，現在的國企改革沒有厘清這個問題，一直在回避這個最重要問題。關鍵問題厘清了，就知道如何改革了，定位影響國企改革。如果賦予國企權力，就不應該施加盈利的壓力；沒有市場利潤的考核目標，遠離了市場，國企想腐敗也難，因為權力不能變現。所以兩者是直接相關的。國企定位究竟是公共服務還是市場化？也許一部分是市場化，大部分國企應逐漸變成公益單位。這個可以討論。不管哪種定位，應先把問題提出來，向這個方向努力，而不是回避問題，回避永遠解決不了國企腐敗。

問：有觀點認為，國企腐敗是因為其壟斷地位，加大市場化程度、規範和監管可以有效減少腐敗。是否贊同這樣的説法？

聶輝華：我不贊同這個説法。現存國企大多集中于資源類、公共服務類、平臺類（如融資平臺）、金融系統（如銀行）和軍工等領域，這些行業大多具有天然壟斷的特徵。只要存在互聯互通、規模經濟的行業，就具有天然壟斷的特徵，就有國企存在的必要。在天然壟斷的行業，國企與民企都一樣，由民企經營也會出現一家壟斷，比方在同一地區不太可能出現兩家自來水公司。現在中央級和省級國企不太可能再進一步市場化，幾乎已沒有市場化的空間。在早期存在上百萬家國企的時候，推行了市場化的改革，適合市場競爭的國企基本都已經轉型改制，現在再提市場化就沒有太大意義了。反之，我提出現在要讓國企與市場保持距離。國企與政府存在割不斷的天然關係。在市場競爭中，政府肯定會更偏向國企，想讓國企與民企平等競爭是不可能的，因此不能讓國企、民企在同一個市場平臺上競爭。政府對於國企和民企應該進行不對稱管制。具備天然壟斷特徵的行業讓國企去經營，政府對之嚴格管制；適合市場競爭的行業讓民企去經營，政府的管制更寬鬆，讓民企自由競爭。

問：近年來對國企高管的查處力度明顯加大，是否會影響到國企的運作效率？

聶輝華：出現這樣的現象很正常，運動式反腐普遍會存在這樣的問題。不僅是國企，民企也受到影響，也會出現這樣的現象。短期內對企業的業績和效益會有影響。

問：調查顯示，近兩三年落馬的大型國企領導過半為一把手，為什麼會如此？

聶輝華：一把手腐敗高發是因為權力集中。國企權力集中在一把手，副手或三四把手腐敗，一把手會掌握相關情況，反之則不儘然，一把手腐敗，副手和三四把手不腐敗是有可能的。而下級腐敗上級不腐敗，可能性幾乎為零。在垂直型管理的組織中都存在類似問題。政府機構和民企也一樣，一把手腐敗高發與是不是國企沒有直接關係。

問：有觀點認為，國企腐敗高發與國企産權不明晰有關，內部治理結構也不完善，是否應該建立職業經理人制度?

聶輝華：認為國企産權不清晰的觀點是不正確的。國企産權在法律上是相當清晰的，國有股份佔比非常清楚，沒有模糊地帶。我贊同國企治理結構不完善這一説法，監事會形同虛設，董事會沒有起到應有作用，內部監督乏力，而外部監督如中小投資者的監督作用也沒有充分發揮。至於職業經理人制度就跟國企的定位有關，如果定位為公營機構，高管就應該到非盈利組織去找。現在的國企基本都在壟斷性行業，與民企處於不同的行業，從民企很難找到適合國企的高管人才，最後也只能由行政任命。人才無法流動，職業經理人制度就很難建立。

問：國有控股企業領導仍有行政級別,可以轉型為官員，並非真正的企業家。如何才能讓國企高管轉型為真正的企業家？如何進行分類管理？

聶輝華：還是跟國企定位有關。國企是經濟基礎，政府不希望對國企失去有效控制，如果國企完全市場化，高管不聽政府的，就會失去對國企的有效控制。困難在於國企處於半行政化和半市場化之間，國企領導由行政任命，同時有市場盈利的指標，進行利潤考核。這樣就很難兩全其美。我認為，不如讓國企成為非盈利型的公益機構，國企回歸公共服務的功能，國企領導由行政任命。近期國資委文件提出要對國企進行分類管理，包含了國企領導的分類管理。文件把國企區分為公益類和商業類。我認為對國企實行分類管理是正確的，但目前的公益類和商業類其實還是沒有明確區分出我前面説的公共服務類和盈利類，兩者還是都要盈利。商業類國企第一第二號人物可以行政任命，其他高管可以聘用。我認為改革還是取決於國企定位，國企最終還是要回歸公益性。

問：90年代以來的企業改製造成了種種弊端，給國企領導以權謀私留出很大空間。在今後的國企改革中應如何防控這些弊端？

聶輝華：首先是厘清定位，其次是完善法人治理，再次是加強外部監督，包括中小投資者和媒體的監督，要允許媒體監督。現在只強調上級監督，忽視了社會輿論的監督作用。要讓媒體監督發揮更大的作用，讓社會輿論來監督國企。現在提出國企進一步改革。國企改革的方向不能老是變，要有穩定的改革戰略。過去的改革，在每個不同的階段，往往會出現反覆，出現短期行為和機主義行為。比方債轉股，設立四大資産管理公司接管欠銀行的債務。現在又來第二次債轉股。既然欠債可以一筆勾銷，高管為什麼要把國企做好？就缺少了把企業做好的動力。有關國企改革的文件，內容多是面面俱到，市場化提到了，公益性也提到了，讓企業無所適從。既要市場化，又要把國企做大做強，而強調國企做大是逆市場化的取向，因為市場化決定了國企該大就大，該小就小。可以提出把國企做優。你看這些策略上存在不少相互矛盾之處。國企改革一定要有穩定持久的戰略和策略。

問：如何從制度上構建預防國企領導腐敗防火牆?

聶輝華：反腐敗的關鍵是限制權利和監督權力。防治國企腐敗首先還是要厘清國企的定位，包括對國企進行分類管理。其次是加強內外部的監督管理。其三是建立國企領導的財産公示制度。國企領導的財産如果不公開就無法對其進行有效監督。應將國企領導的財産納入官員財産公示制度。薪酬只佔國企領導收入的一小部分，應公開其財産，而不只是是薪酬收入。改革有先後順序，推行官員財産公示制度有一定難度，可以先從國企領導做起。相比基層政府，國企領導的財産公示牽涉的面比較小，可以一家一家地試點和推行。持之以恒，可以有效地防範國企腐敗。

以上採訪內容經劉晨整理後，以《破解國企高管腐敗魔咒》為題，刊發于《檢察風雲》，第13期。