趙可金：多邊外交為一帶一路搭臺

趙可金 清華大學當代國際關係研究院副教授 察哈爾學會高級研究員

“一帶一路”是連結歐洲經濟圈和亞太經濟圈跨歐亞非經濟大通道，其突出特點是開放性、包容性和多元性，不排斥任何一方，以目標協調和政策溝通為主，不刻意追求一致性，可高度靈活，富有彈性，是多元開放的合作進程。“一帶一路”倡議的這一特點決定了它具有極高的包容性，幾乎所有對其感興趣的國家、地區和國際組織均可以參與。然而，如果中國僅僅依靠雙邊渠道一個個地和其他國家談，則有可能陷入利益分配的陷阱，而不大容易形成區域共識，而且有可能還要承受更大的外交成本。為了節省外交成本，在凝聚沿線國家的共識的基礎上，吸引更多國家、地區和國際組織參與，多邊國際機制和國際論壇就成為推廣“一帶一路”倡議的重要舞臺。

環顧世界，多邊化早已成為一股強勁的時代潮流。以國際組織、國際條約和國際規範為核心的國際體系和國際社會規範在國際關係中的作用日益凸顯，對各國外交具有越來越有效的規範和調控效應。儘管當前國際體系是由歐美發達國家主導和控制，在很大程度上反映和服務發達國家的意圖和利益，但國際體系的運作依然具有很強的獨立性，以聯合國、G20、世界貿易組織、國際貨幣基金組織、世界銀行、歐盟、亞太經合組織、上海合作組織和金磚國家為代表的一系列國際和區域政治經濟組織的制度和規則對所有國家都具有規範和約束力，多邊外交已經成為當今各國外交的重要舞臺，能否在多邊舞臺上維護和拓展一國的利益成為一國外交能力的重要組成部分，應該成為“一帶一路”建設所青睞的重要平臺。

‍一、“一帶一路”：多邊舞臺，多多益善

鳥瞰“一帶一路”沿線國家，存在著大量多邊制度和發展倡議，包括俄羅斯的歐亞聯盟倡議、美國的新絲綢之路計劃以及上海合作組織、APEC、東盟+3、RCEP、TPP、亞信會議、亞歐會議等，各種區域和次區域的計劃更是形成了稠密的合作網路，如此眾多的多邊合作網路甚至被一些學者稱之為“制度過剩”，尤其是不同制度網路之間相互競爭，背後是大國地緣政治角逐的深謀遠慮，導致多樣化制度網路之間來回衝撞，反而耗散了務實合作的能量。為什麼會這樣呢？很顯然，個中的矛盾盤根錯節，原因十分複雜，其中，最主要的原因在於沒有確立包容開放的合作思維，不同多邊制度與合作倡議夾雜了太多某些大國權力鬥爭和利益分配的考慮，使得各種多邊合作倡議並非真正為了促進地區合作和提供公共産品，而是為了實現某些大國的戰略意圖和地緣政治考慮。

與其他一切強調地緣戰略考慮的倡議不同，“一帶一路”倡議並非是謀求中國的戰略利益，而是強調尋求為沿線國家提供國際公共産品，堅持共商、共建、共用的原則，重視凝聚智慧、凝聚人氣和凝聚力量，擴大各方共同期盼的最大公約數，著眼于推動建立多元開放的合作進程。在論證“一帶一路”倡議的時候，很多學者都是從傳統國家利益和地緣戰略的角度考量的，看到了更多地緣政治的風險、地區安全的風險、複雜社會矛盾的風險以及諸多法律和道德的風險等負面因素，進而得出了“一帶一路”不宜推行的結論。的確，“一帶一路”沿線國家是各種複雜矛盾盤根錯節的地區，無論是冷戰期間的美蘇較量，還是冷戰後美國對該地區的民主輸出努力，都最終失敗了，非但沒有解決地區長期積聚的深層矛盾，反而激化了地區局勢，釋放了複雜社會矛盾，最終樣地區更加混亂。從這個意義上來説，中國提出的“一帶一路”倡議是一種著眼于合作共贏的“新藥方”，中國不是從推動政府間的合作著手，而是從民眾最關心的互聯互通著手，推動“五通”深入展開，希望通過更加緊密的跨地區、跨領域和跨國家合作，來織就一張和平合作、開放包容、互學互鑒、互利共贏的絲綢之路網路，讓沿線眾多國家的人民共用“一帶一路”的公共産品，讓共同的發展惠及沿線各國民眾，以此來積累合作信任預期，引導進入可持續發展的合作軌道。

正因為“一帶一路”倡議完全不排斥任何一方的參與，只要各方願意參與其中，均可以獲得合作機會，使得“一帶一路”具有巨大的包容性，在多邊合作框架上，也強調多多益善。當然，如果按照傳統眼光來看，把如此眾多的且各有其戰略利益考慮在背後發揮影響的多邊合作框架囊入其中是無法想像的，因為只要相互矛盾著的戰略利益無法得到協調，就不可能走出權力鬥爭的叢林，所有的合作倡議便無法真正得到貫徹實施。但是，“一帶一路”倡議由於強調包容開放的思維，使得儘管眾多合作框架各有其戰略考慮，仍然可以在一些具體項目上獲得突破，能夠不斷累積合作的增量。一個最突出的案例是基礎設施的互聯互通，儘管在美俄中印日等大國在地區制度上存在著複雜的戰略利益博弈，但各方均不會排斥和阻止推進基礎設施的互聯互通，亞洲基礎設施投資銀行的籌建已經表明，面對中美俄大三角關係的複雜博弈，一些美國的盟國也可以加入到亞洲基礎設施投資銀行中來，儘管此種加入並不會從根本上動搖美國與其盟國之間的戰略承諾和義務關係，更不會瓦解長期存在的同盟制度，但各方是可以在某些具體項目和具體領域上達成合作，從而實現其所共同期盼的合作收益。

因此，“一帶一路”倡議非但不會排斥任何一個多邊合作框架，反而希望能夠通過在現有機制平臺的“瓶子”中裝入“一帶一路”的“新酒”，來推動相關重點領域和合作深入開展，在提高分工效率、降低貿易壁壘和減少投資障礙等方面發揮積極的促進作用。在推進一些具體項目和合作倡議過程中，“一帶一路”不會強行改變現有機制和平臺的制度事實，更不會冒然推進不同制度框架之間的整合重組，而是強調在不改變的制度現狀的前提下，推進不同制度平臺之間在具體項目上的合作，實現你中有我、我中有你、相向而行、互為依託的良性互動關係。一句話，“一帶一路”強調先從最簡單的事情和為各方所容易接受的具體事情做起，充分調動和發揮各方主動作為的積極性，不拒斥和打擊各國推進現有多邊制度合作框架的熱情，用實實在在的“早期收穫”成果來積累信任，凝聚人心，推動合作，為現有機制和平臺的制度升級奠定堅實的合作成果基礎，提供強大的社會動力。

二、中國應在多邊舞臺承擔大國責任

作為一個有著超大規模經濟體量和重大國際影響力的大國，中國向沿線國家和國際社會提出了“一帶一路”的跨洲際合作構想，中國也理應在多邊外交舞臺上履行大國責任，勇做負責任大國，積極為“一帶一路”沿線國家的和平發展事業做出更大貢獻。具體來説，中國在推進“一帶一路”多邊外交中確立大國風骨、責任擔當和國際貢獻的堅定信念，用實實在在的行動為“一帶一路”搭建平臺，注入強大動力。

首先，在推進“一帶一路”倡議上，中國要有大國風骨。

反觀歷史，任何一個國際合作倡議，背後都必須有一個和若干大國提供強大且持續的保障。比如歐洲無強對維也納秩序的支撐作用，美國對布林頓森林體系的保障以及聯合國五個常任理事國對聯合國安理會的“五警察”角色等。作為聯合國安理會常任理事國，當今世界事務中的一支舉足輕重的戰略力量。特別是隨著中國經濟實力和國際影響力的不斷攀升，中國的大國角色和大國外交特徵日益清晰，無論是在事關世界和平和發展等重大問題上，還是在地區熱點和爭端問題處理上，中國都無法回避來自國際社會期待發揮更加積極作用的呼籲。在很多國際和地區問題上，中國的立場和態度具有重大而深刻的影響。就像20世紀70年代廣大亞非拉第三世界國家將中國推進聯合國安理會常任理事國位置一樣，當下中國正在國際社會被推到國際事務的中心舞臺，成為多邊外交場合中日益重要的大國，長期以來中國在國際和地區爭端上相對超脫的姿態日益變得不那麼超脫了，要求中國更具大國風骨，更加積極有為，更富全球視野。

因此，中國“一帶一路”推進過程中必須凸顯大國外交導向，逐步適應在國際事務上主動發聲，奮發有為的新角色，在多邊舞臺上堅持原則，守約踐諾，愛憎分明，言出必行，做一個堅持原則的負責任大國。尤其是在“一帶一路”倡議中面對一些以大欺小、以強淩弱、以富壓貧，以及肆意干涉別國內政的不公平行為時，中國應敢於鬥爭，伸張正義，根據事情本身的是非曲直決定自己的政策和立場，不依附、不屈從於任何外部勢力，不拿原則做交易，不以強權諉是非，同國際社會一道，採取切實行動，紮實推進國際體系和國際秩序向著公正合理的方向演變，這是這是中國“一帶一路”多邊外交應有的大國風骨。

其次，在推進“一帶一路”倡議上，中國要有責任擔當。

作為當今世界事務中有重要影響力的大國，力量和能力的快速上升，不可避免地要求中國積極承擔相應的國際責任，尤其是“一帶一路”涉及眾多國家的實際利益，如果中國不能敢負責任、勇於擔當，其他沿線國家也不可能産生信任。其實，中國歷來不缺乏責任觀念，“天下興亡，匹夫有責”，面對“一帶一路”沿線國家呼籲中國做負責任大國的要求，中國毫不回避，近年來先後提出了“和平發展”、“互利共贏”、“和諧世界”、“維護國際公平正義”、“正確義利觀”、“人類命運共同體”等新理念，在實踐中更是積極主動地在熱點問題上致力於淺談促和，消弭戰端，堅定不移做和平發展的實踐者、共同發展的推動者、多邊貿易體制的維護者、全球經濟治理的參與者，這些都充分體現出中國勇於做負責任大國的積極姿態，也集中體現出中國在“一帶一路”倡議中更具責任擔當。

當然，中國在“一帶一路”倡議中強調承擔積極為的國際責任的同時，也要強調承擔與自身能力、身份和地位相匹配的國際責任，要量力而行，視情而動，實現責任、權利和義務的平衡。首先，中國承擔積極有為的國際責任，首先是對中國人民負責，在規劃和實施“一帶一路”建設項目時，首先從中國改革發展和對外開放的需要出發，切實維護和鞏固中國和平發展的勢頭，將中國13億人口的問題解決好，本身就是最大的國際責任。其次，中國將堅持以維護世界和平發展為宗旨，在全球安全、經濟、社會問題和生態環境等議題領域發揮更積極的作用，特別是維和、防擴、勸談、減貧、救災、環保、人道主義救助等問題上，以對國際社會和全人類負責的態度，推動“一帶一路”倡議向著積極方向發展。此外，中國還從自身能力出發，繼續做當代國際秩序和公認國際關係準則的維護者，通過推動“一帶一路”建設進程，更積極有為地參與國際體系的變革與完善，維護以《聯合國憲章》為代表的國際關係準則，尊重主權，反對干涉；維護和平，反對侵略；堅持對話，反對暴力；支援平等，反對強權。這些理念歷久彌新，永不過時，是中國外交長期堅持的原則。同時，中國也強調繼續與國際社會一道，繼續支援聯合國、二十國集團、上海合作組織、亞太經合組織、金磚國家等發揮更大作用，推進世界多極化進程，充實和完善國際治理體系，推動現有國際治理體系向著公正合理的方向發展，這些都是中國外交應有的擔當。

最後，在推進“一帶一路”倡議上，中國要作出更大國際貢獻。

當今世界並不安寧，還存在眾多可以預見和難以預見的各種挑戰，中國推進“一帶一路”倡議不僅要更具責任擔當，而且需要積極為解決沿線國家共同面臨的國際和地區問題作出力所能及的更大貢獻。其中，“一帶一路”倡議面臨的不僅是安全困境和發展困局，更折射出現代文明深層次的思想文化危機。面對這些新問題，傳統有西方價值主導的國際體系和國際秩序呈現出無力回天的疲態，隨著中國國家力量的壯大，呼籲中國大力弘揚中華文化，為解決全球公共問題奉獻處理當代國際關係的中國智慧，推介治國理政的中國經驗，增添完善全球治理的中國方案，從而為人類社會應對推進“一帶一路”過程中的各種新型挑戰提供更多有益的公共産品。尤其是在聯合國維和、朝鮮半島核問題、伊朗核問題、敘利亞危機、打擊海盜、推動中東和平進程、打擊恐怖主義和推動實現聯合國前面目標以及共同應對氣候變化、網路安全、極地、太空等全球性問題上提出中國方案，貢獻中國智慧，匯聚中國力量。

當然，強調中國貢獻，並不意味著將中國視作“一帶一路”的救世主，更不是謀求地區霸權和勢力範圍，而是在堅持多元文明共存的基礎上，弘揚古老的絲綢之路精神，虛心地傾聽世界的聲音，以開放包容的心態加強與沿線國家的對話與溝通，與沿線國家一道推進全球問題的解決，這是中國外交應有的胸懷。近年來，在抗擊東南亞金融危機、治理SARS、推動朝鮮六方會談、援助印度洋海嘯、解決達爾夫爾問題以及國際反恐、全球環境保護、打擊跨國犯罪、防止大規模殺傷性武器擴散等問題上扮演著重要角色。中國越來越多的活躍在國際社會中，逐漸扮演起召集人、調解員的角色，中國為世界的和諧發展作出的努力的到了世界各個友好國家的認可與讚許，中國自身的和平穩定的局面都體現著中國這一負責任大國的光輝形象。

三、從老多邊主義到新多邊主義

傳統上，中國多邊外交的重點領域是聯合國及其附屬組織，尤其是聯合國安理會的各項工作領域，廣泛開展在反恐、軍控、維和、發展、人權、司法和環境等領域的國際合作。一個重要的原因是中國是聯合國安理會常任理事國，對聯合國維持和平與安全等事務擁有否決權。進入新世紀以來，中國參與多邊外交的積極性越來越高，涉及的領域越來越寬，在地區和國際事務中的影響力也與日俱增，積極參與亞太經合組織、亞歐會議、G20、核安全峰會等機制，促成朝核三方會談和六方會談，加入世界貿易組織，推動建立東盟與中國、東盟與中日韓、上海合作組織、東亞峰會、亞洲合作對話、金磚國家合作等機制，多邊外交成為中國外交佈局中的“重要舞臺”。

在推進“一帶一路”問題上，中國應繼續堅持多邊主義外交的優勢，充分利用好現有的“老多邊主義”思維主導下多邊合作機制和平臺，推動相關重點領域和合作深入開展。所謂“老多邊主義”，主要是美國人提出的一種對世界秩序安排的理念，又被稱為“自由國際主義”（Liberal Internationalism），主要體現在威爾遜主義指導下建立的國際聯盟、羅斯福首創的聯合國以及國際貨幣基金和世界銀行等制度，體現了美國關於國際範圍內的“新政管制模式”，主要體現和實現主權國家的利益和要求，是主權國家利益的延伸，是一種“自上而下”（top-down）的多邊主義。目前，在“一帶一路”沿線國家，已經建立了眾多多邊合作機制和平臺，主要有上海合作組織、中國-東盟“10+1”、亞太經合組織、亞歐會議、亞洲合作對話、亞信會議、中阿合作論壇、中國-海合會戰略對話、大湄公河次區域經濟合作、中亞區域經濟合作等。所有這些政府間合作平臺，都是推廣“一帶一路”倡議需要借助的重要舞臺，以“舊瓶裝新酒”的方式，通過積極的政策溝通和努力，在多邊合作框架內提出“一帶一路”倡議，推動設置“一帶一路”合作的議程，向更多的國家介紹“一帶一路”倡議，推動一些重大項目和合作領域的落實。

在推動老多邊主義“酒瓶裝新酒”的同時，中國也需要大力加強多邊公共外交，推動“一帶一路”倡議與沿線國家經濟、社會、文化等事務相結合，實現“一帶一路”的倡議在沿線國家社會中落地生根。“一帶一路”倡議不能僅僅靠沿線國家的政府，更要呼籲沿線國家的商界、社會和民眾的力量共同參與。目前，沿線國家的中央政府和地方政府都舉辦了各種各樣的多邊公共外交論壇和展會平臺，比如博鰲亞洲論壇、中國-東盟博覽會、中國-亞歐博覽會、歐亞經濟論壇、中國國際投資貿易洽談會，以及中國-南亞博覽會、中國-阿拉伯博覽會、中國西部國際博覽會、中國-俄羅斯博覽會、前海合作論壇等平臺。在推進“一帶一路”過程中，要充分發揮這些論壇和展會平臺的建設性作用，積極引導國際輿論，增進沿線國家的合作共識，調動起廣大社會力量參與“一帶一路”建設的積極性。相比老多邊主義，多邊公共外交是一種面向公眾的新多邊主義，它更看重沿線國家民眾的民心所向，更強調民眾參與政府倡議的積極性。目前存在的各種帶有公共外交性質的論壇、展會、博覽會等平臺，是推廣“一帶一路”的重要平臺，中國應充分發揮這些平臺的輿論陣地作用，通過開展積極有效的對話，將“一帶一路”的國家倡議轉化為沿線國家社會各界實實在在的合作項目、關鍵工程，不僅讓“一帶一路”落地生根，更讓“一帶一路”開花結果。

此外，推進“一帶一路”倡議還需要“另起爐灶”，著眼于推動多邊民間外交，構建覆蓋面廣、高效便捷的社會人脈網路，推動“一帶一路”倡議向縱深領域發展。與舊多邊主義和傳統多邊公共外交強調以國家和政府為主導不同，多邊民間外交是一種由多樣化社會主體推動的新多邊主義外交，是一種自下而上的多邊主義。此種自下而上的新多邊主義是對舊多邊主義的補充而非替代，更強調行為體的包容性、結構的多元性、運作的開放性以及價值取向的法治性和公正性，是一種用法治化和公正化的普遍規則協調多樣化行為體、多元化利益以及協調複雜關係的制度安排。目前，在“一帶一路”沿線國家的民間社會交往中，存在著不可計數的大量民間合作機制，這些民間交流和合作機制存在草根社會層次，形式靈活，活動多樣，對於溝通沿線國家民眾的相互理解，推動多樣化的社會合作扮演著日益重要的作用。今後，在推進“一帶一路”過程中，要支援沿線國家地方、民間挖掘“一帶一路”歷史文化遺産，聯合舉辦專項投資、貿易、文化交流活動，辦好絲綢之路（敦煌）國際文化博覽會、絲綢之路國際電影節和圖書展，倡議建立“一帶一路”國際高峰論壇，將民間力量參與“一帶一路”倡議的積極性和創造開發好、運用好和保護好。

總之，作為一個跨洲際經濟合作的倡議，“一帶一路”涉及沿線60多個國家，但又不限于這些國家，世界上任何國家、地區和國際組織均可以參與該倡議。“一帶一路”需要借助眾多地區和國際多邊舞臺，不失時機地向社會各界推廣“一帶一路”倡議，多邊外交可以為“一帶一路”搭建釋放能量的重要舞臺。因此，“一帶一路”以其巨大的包容性，對所有多邊舞臺都不存在排斥，而是要求多邊舞臺，多多益善。當然，為了提高多邊舞臺對“一帶一路”倡議推廣的有效性，作為該倡議的重要提議方，中國應該敢於擔當，努力做負責任大國，為推進“一帶一路”倡議發揮大國表率角色，切實為建設“一帶一路”作出更大貢獻。為此，中國不僅要積極利用好現有政府間合作機制的老多邊外交舞臺，也要大力支援一些多邊公共外交舞臺建設，開發好一些多邊民間外交舞臺，真正通過老多邊主義和新多邊主義的互動結合，凝聚更大範圍內的社會力量，將“一帶一路”的合作倡議轉化為實實在在的合作成果和合作收益，這是“一帶一路”多邊外交不可回避的社會責任。