趙可金：“一帶一路”應加強統籌領導

趙可金 清華大學當代國際關係研究院副教授 察哈爾學會高級研究員

“一帶一路”建設，是一項宏大的社會系統工程，涉及面廣、跨越時間長、建設任務重，需要統籌國際和國內兩個大局，切實加強組織領導。為此，中國政府成立了推進“一帶一路”建設工作領導小組，組長為作為中共中央政治局常委、國務院常務副總理的張高麗，副組長包括作為中共中央政治局委員和中央政策研究室主任的王滬寧，作為中共中央政治局委員、國務院副總理的汪洋，作為國務委員、國務院秘書長的楊晶和作為國務委員、中央外辦主任的楊潔篪，從上述領導分管的工作來看，這一領導小組涵蓋到了發展、改革、政策、外貿、金融、外事和國務院各部門的眾多領域。很明顯，這一領導小組是整個“一帶一路”建設工作的“總前委”，統籌指導和協調推進“一帶一路”建設工作。在領導小組之下，依託國家發展改革委建立了領導小組辦公室，具體承擔領導小組日常工作。從發改委網站顯示，作為國家發改委副主任的何立峰被明確分管“一帶一路”建設工作，另一位發改委副主任王曉濤明確協助何立峰做好“一帶一路”建設相關工作，發改委西部司巡視員的歐曉理則以國務院推進“一帶一路”工作領導小組辦公室負責人的身份對外接受採訪，有可能具體負責辦公室日常事務，而發改委西部司和“一帶一路”辦公室有可能合署辦公。

很明顯，作為一項國家重大工程，“一帶一路”已經在現有政治體系內部建立起了一套新的領導協調體制，涵蓋了發展改革委、外交部、商務部等相關部門。目前，國務院已經要求34個省市區儘快制定對接“一帶一路”的實施方案，最晚不遲于10月份前完成相關對接方案。2015年6月3日，廣東省在全國率先發佈《廣東省參與建設“一帶一路”的實施方案》，強調打造成為“一帶一路”的戰略樞紐、經貿合作中心和重要引擎，涉及重要基礎設施互聯互通、提升對外貿易合作水準、産業投資、海洋領域合作、能源合作、金融業務合作、旅遊合作、人文交流和健全外事交流機制等九項內容，共68個項目，總投資達554億美元，廣東省成為全國第一個完成與國家“一帶一路”戰略規劃銜接的省份。隨著其他各省、中央部委、國有企事業單位在10月份前陸續出臺對接方案，在2015年下半年可能會掀起一場“一帶一路”建設的高潮。顯然，如何統籌中央各部委、34個省市區以及國有企事業單位，如何統籌國際國內兩個大局，如何統籌官方和民間行動，成為推進“一帶一路”建設過程中的一個重大戰略問題，也是一個攸關全局的重大政治問題。

一、關鍵是更好發揮政府作用

“一帶一路”是一個沿線國家共同推進的系統工程，要求必須堅持市場化運作，遵循市場規律和國際通行規則，必須強調發揮市場在資源配置中的決定性作用和各類企業的主體作用，這是首要的方面。與此同時，考慮到“一帶一路”沿線國家複雜的國情和具體特點，也必須要求更好發揮政府的作用，才能引導各類資源向“一帶一路”沿線國家和地區配置，如果沒有政府的示範、引導和服務，受經濟地理學規律影響，經濟社會資源不會自動向這些地區配置。因此，加強“一帶一路”建設工作的統籌協調，關鍵是更好發揮政府作用。

中國是“一帶一路”倡議的提出方，理應在“一帶一路”建設上率先做出表率。在過去的三十多年時間裏，中國在推進改革開放的進程中，實現了從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變，在充分發揮市場在資源配置中的基礎性和決定性作用和更好發揮政府作用方面都有著豐富的經驗，也實現了中國經濟持續快速發展，逐步成長為一個具有世界影響力的第二經濟大國。其中，在如何更好發揮政府作用方面，中國的經驗值得“一帶一路”沿線國家借鑒。中國政府推進“一帶一路”建設工作領導小組之所以設立在國家發展改革委，就是希望能夠充分釋放國家發展改革委多年來從事發展規劃和宏觀調控的智慧和經驗，統籌協調各方面的資源和要素，將經濟社會領域中的積極性、創造性激發出來，更好地發揮政府作用。

當然，強調國家發展改革委的統籌協調作用，也不能忽視發揮中央統一領導的積極性。長期以來，作為中國特色社會主義事業的領導核心，中國共産黨是通過黨委會和領導小組的形式領導中國特色社會主義事業的。在中共中央政治局及其常委會的領導下，根據不同事務領域的特點，中共中央設立了一些非常設機構，專門處理某一特定領域中的諮詢、協調和監督工作。所謂非常設機構，也稱臨時機構，是為了處理某一階段性的行政事務而臨時成立的非政府正式組成部分的組織機構，均承擔行政職權。中共黨內，在某一特定領域的政策協調是通過領導小組來進行的，是非正式工作小組，在媒體上很少公開，工作程式極為保密，其組成人員往往也不確定。目前，中共中央非常設機構有國家安全、外事、財經、對臺、農村、外宣、黨建、金融（工作委員會）、政治體制改革、黨史、理論宣傳等領導小組。為了加強對推進“一帶一路”建設工作的統籌領導和組織協調，中央成立了專門的推進“一帶一路”建設工作領導小組，從人員配置上來看，不僅包括了國務院主要領導和各部委領導，而且還涵蓋了中央有關部門的領導，是一個統籌全局、協調各方的領導團隊，從而為更好發揮政府作用提供了強有力的組織保障。在中央推進“一帶一路”建設工作領導小組及其辦公室的領導協調下，要更好發揮政府作用，需要從三個方面加以努力：

一是頂層設計。作為重要的倡議方，中國實力最強，規模也最為龐大，是整個“一帶一路”建設的龍頭，為避免自亂陣腳，要求中國在推動“一帶一路”建設工程之前，必須做好頂層設計，明確各部委、各地方和各類企業的站位，通過出臺規劃、搭建平臺和提供服務，引導各方面參與“一帶一路”的積極性納入有計劃、有組織和有秩序的軌道，防止發生搶跑、懈怠和惡性競爭的事件。

二是機制整合。目前，在“一帶一路”沿線國家和地區存在著大量的合作機制和合作平臺，區域合作方興未艾，在中國國內也存在著大量的區域規劃和推進機制。在規劃“一帶一路”的過程中，要積極推動中央和地方各種機制之間的整合、國內機制和國際機制的整合、區域次區域以及跨區域的機制整合，防止相互之間頂牛撞車，特別是在既有雙邊、多邊和區域次區域合作機制框架內，通過合作研究、論壇展會、人員培訓、交流訪問等形式，盤活現有資源，開發新的增長點，實現沿線國家的資源優化配置。

三是督查落實。“一帶一路”建設工程是由一個個的重大項目組成的，項目是一切工作的“酵母”，決定著“一帶一路”建設工程的成敗。為此，要善於抓總體規劃中的重點任務，關鍵工程，重點項目，通過加強督查落實，穩步推進一些示範項目的建設，共同確定一批能夠照顧雙、多邊利益的項目，對各方認可、條件成熟的項目抓緊啟動實施，起到示範、引導和服務作用。要增強時間截點意識，落實計劃進度表，加大督查力度，確保項目建設如期完成。

二、核心在於做好統籌協調

“一帶一路”建設工作領導小組及其辦公室的設立解決了領導和協調的體制機制問題，但並不意味著解決了不同部門、不同地方和不同領域的統籌協調問題。在具體推進過程中，受到更大範圍的體制機制因素影響，很多建設資源往往分散在更多部門手中，比如財政資源集中在財政部手中、人力資源分散在各個部門手中、資訊資源更是無處不在、安全資源集中在軍隊和其他安全部門手中等。發改委雖然具有發展規劃的權力，但卻沒有調度經濟、社會、軍事、文化等資源的能力，還是要立足於協調各個部委、地方和社會各界共同參與。由於眾所週知的體制機制原因，在具體工作中往往存在工作協調不力，條塊分割、政出多門，工作缺乏溝通機制，經常造成投資建設項目重復、撞車等。可以毫不誇張地説，在過去三十年內，國家發改委制定了無數的發展規劃和專項計劃，受條塊分割的體制機制障礙，並非所有規劃都落到了實處。在推進“一帶一路”建設問題上，如果不能在統籌協調上作出果斷有力的調整，很可能會限制“一帶一路”的建設進程。在財政、貨幣、外事、安全、宣傳等很多問題上，即便是像作為中共中央政治局常委、國務院常務副總理的張高麗也沒有辦法協調，最終都要提交中共中央政治局及其常委會層面來協調解決，甚至迫使作為最高領導人的習近平出面解決。

因此，為更好地統籌國內外兩個大局，統籌國際國內兩個市場和統籌國際國內兩類規則，必須在推進“一帶一路”建設工作中加強統籌協調機制建設，在宏觀層面上建立政府、社會、民間和企業溝通協作機制，提高制度透明度，減少部門間推諉扯皮的機會空間，逐步形成職責分工明確、各司其職、各有所長、相互借力的工作機制，形成“一盤棋”的立體化建設大格局。具體來説，包括以下四個方面：

一是部際協調機制。

為克服政出多門和資源分散的問題，明確推進“一帶一路”建設工作領導小組的“總前委”地位，建立領導小組與中央政治局及其常委會之間的定期報告制度，重大事情由中央政治局及其常委會統一決定，具體執行落實有“一帶一路”建設工作領導小組商議決定，大政方針在政治局，具體部署在建設領導小組，兩者緊密互動，協調配合，有機推進。同時，要在領導小組框架內建立跨部委聯席會議制度，由發改委牽頭，協調黨、政、軍相關部門以及若干地方黨政首長參加，定期召開聯席會議，賦予機制以明統籌協調、規劃部署、指導檢查、形成合力的職能，將由過去各相關部門自辦的分散工作整合到部際聯席會議這個統一框架下，在一些重大項目實施過程中共同謀劃、聯合部署、相互支撐、形成合力，初步形成了統籌協調的工作體制和機制。

二是內外互動機制。

“一帶一路”不僅僅是中國自己的事情，而是沿線國家共同的事情。要通過推進內外結合，與沿線國家一道，按照共商、共建、共用的原則，不斷充實完善“一帶一路”的合作內容和方式，共同制定時間表、路線圖，積極推進對接沿線國家發展和區域合作規劃，簽署合作框架協議和備忘錄，特別是推進發展規劃和發展道路的互聯互通，實現沿線國家目標協調、政策溝通和相向而行。同時，加強國際資源與國內資源的協調互動，比如召開“一帶一路”沿線國家駐外使節工作會議，加強外交、外貿、外宣等涉外工作部門之間的溝通機制，加強涉外系統和國內發展系統之間的協調，將前後方的資訊、需求和資源緊密結合起來，推動國際資源與國內資源的優化配置，通過各種渠道搭建內外互動的橋梁和紐帶。

三是央地溝通機制。

“一帶一路”是中央政府和地方各級政府共同努力的有機體系，如何充分發揮中央引領全局和地方各級政府突出特色的優勢，是“一帶一路”建設工作的重要課題。目前，在中央層面已經出臺了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的願景與行動》，各部委、各國有企業、事業單位和社會團體的對接計劃正在進行之中，很快就會形成一個統一的頂層設計方案。與此同時，34個省市區也在中央規劃指導下，結合本地特點和優勢，抓緊制定對接“一帶一路”的具體實施方案。無論在制定規劃還是推進規劃實施過程中，都要極強中央與地方之間的溝通協調，凝聚各方資源，共同服務於國家發展戰略，地方各級政府應該自覺定位在國家整體發展戰略佈局中的角色，把推進“一帶一路”建設自覺納入地方整體發展戰略之中，把區域發展與國家整體發展佈局相結合，不斷拓展央地合作的新空間。

四是官民互動機制。

“一帶一路”建設是中國政府的倡議，更是中國企業、媒體和社會各界的共同事業，而且歸根結底依靠社會各界共同的努力才能實現。除了部門之間的統籌協調之外，如何協調好政府部門和企業、媒體和和社會各界的民間力量，推動官民互動，共同服務於“一帶一路”建設也是一個十分重要的任務。要通過搭建對話平臺，加強政府與各類國有、民營和外資企業的對話機制建設，溝通彼此的發展規劃和投資預期，協調重大投資行動，共同推進一些重大項目建設。要廣泛調動社會團體、民間人士和社會各界的積極性，通過推進治理體系和治理能力的現代化，將社會各界的智慧和創造性納入制度化軌道，依靠法律和制度建設引導社會偏好，驅動各方面的資源進入“一帶一路”，這是“一帶一路”取得成功的關鍵所在。

三、如何加強“一帶一路”統籌協調

目前，在中國政府積極努力下，“一帶一路”建設逐步形成了政府主導、社會廣泛參與的體制機制，致力於統籌國內國際兩個大局，發揮中央和地方兩個積極性，整合政府和民間兩種資源，官民並舉，形成合力，以協調不力和政出多門的問題。隨著“一帶一路”建設進程的推進，“一帶一路”的舞臺越來越大，領域越來越寬，方式越來越多，渠道越來越廣，需要在實踐中站得更高，善於從整體和全局的角度來統籌協調，建立大統籌、大協調和大合作的建設體制和運動機制。具體來説，需要從以下三個方面努力：

一是法治化方向。

“一帶一路”涉及眾多國家，從根本上是一個國際公共産品，其能否成功，歸根結底取決於社會各界對“一帶一路”是否具有強大的信心。要解決這一問題，法治是最可信賴的因素，也是最靠得住的因素。儘管在建設初期需要中國政府發揮強有力的引領作用，團結社會各界共同參與“一帶一路”建設，但最終還需要建立起一整套法律體系和制度體系才有保證。

中國是一個有著五千年文明歷史的大國，“一帶一路”建設領域十分寬廣，要求堅持法治化方向，在基礎設施建設、貿易便利化、金融系統化和社會網路化等方面都要建立起系統的法律體系和管理規範，真正做到按法律辦事。在沒有建立健全法律體系之前，在內部歸口管理制度上，要在重點理順、簡化目前二級行政歸口審批制度的同時，積極探索行政許可、年度備案、資格認定等多形式的管理和審批制度，為當前不同建設和管理主體創造方便條件。同時，在內部工作制度建設上，要圍繞轉變政府職能，重點加強內部工作規程、項目科學運作、績效評估等方面的制度建設，向管理要效益；深化評估制度建設，加強項目前期策劃評估、引進專家諮詢和決策機制，使具體項目運作和內部管理逐步納入正規化和制度化發展軌道。在保障和服務制度上，要重點研究加強政府以外的社會投入制度建設，通過制訂相關政策和法規，廣泛吸納社會、民間和企業資金對“一帶一路”建設的公益性和商業性投入，逐步改變政府投入獨大的格局。

此外，在涉及國家與國家之間的關係問題上，要盡可能淡化政治色彩和行政干預，要將“一帶一路”互聯互通中面臨的問題轉化為法律問題，通過推進法律外交或司法外交，善於訴諸法律渠道解決敏感複雜的跨國問題，避免産生以大壓小、倚強淩弱的霸權主義傾向。“一帶一路”沿線國家法律體系複雜，存在著眾多“法律鴻溝”，需要通過開展協商外交，搭建不同國家法律互聯互通的橋梁，妥善解決不同國家法律之間的矛盾。

二是機制化運作。

“一帶一路”建設重在協調，有大量的事務需要跨部門協調解決。考慮到複雜的體制機制障礙，推動“一帶一路”協調要盡可能減少人為干預的空間，要盡可能將關係溝通轉化為機制建設，將相關建設工作納入機制化運作的軌道。

對內，要進一步完善深化跨部門協調機制，擴大合作領域、深化合作內涵。要積極探討建立政府、社會、民間和企業溝通協作機制，逐步形成職責分工明確、各司其職，各有所長，相互借力的長效機制。

對外，要鞏固建立與世界其他國家已有的交流、對話和合作機制，促進國家間政府層面項目合作的機制化；其次要促進鞏固建立不同行業、不同領域專業機構和人員間的長期交流合作機制，通過項目合作、共同製作等方式，夯實中外合作的基礎，提高項目管理的制度化水準，促使官、民、商共同參與“一帶一路”的常態化、機制化。

三是系統化管理。

“一帶一路”建設是一項科學的系統工程，涉及國內國外、多部門、多領域，涉及管理、生産、流通、保障、監管、反饋等多環節。要從全方位的系統化管理的角度，加強頂層設計，促進管理政策、工作佈局、後勤保障、考核評估等多方面的配套協作，逐步建立“一帶一路”科學化的運作系統，從頂層設計、方式手段與綜合保障等運作系統上實現突破。

在方式手段上，要從“一帶一路”建設的內在規律和發展趨勢出發，做好整體規劃和設計，系統的而不是零散地推進“一帶一路”工作。要將中國示範項目、引領國際合作與借助外力相結合，更多通過中外合作的方式、更多運用國際資源和現有的平臺，加強國際合作，推進“一帶一路”建設項目，不要什麼都“另起爐灶、自己操辦”，要著眼于風險共擔、利益均沾，建立起中外合作的系統化管理體系，這是中國改革開放早期中外合資與合作經營所獲得的重要經驗。

在保障上，要建立全方位、多層級的“一帶一路”建設後勤保障系統。根據“一帶一路”建設形勢的發展需要，適時設立國家、省、市、企業等不同層級的資源庫和人才庫，形成全國範圍內、多領域、立體化的“一帶一路”建設後勤保障體系。同時，要充分運用綜合政策扶持機制，鼓勵先行先試，建立多渠道投入保障機制。在現有亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金、上海合作組織銀行等一系列融資平臺基礎上，鼓勵社會各界建立各種形式的發展基金、公募基金和非公募基金，中央各部委和地方各級政府也探索設立專項基金，逐步建立了機制化的“一帶一路”建設資金投入。此外，還要通過推進金融體制改革，完善資本市場管理，吸引國際資本進入“一帶一路”建設，為“一帶一路”提供充足的資金支援。

總之，“一帶一路”是一項重大的系統工程，要求中國和沿線國家相向而行，通力合作。尤其是作為重要倡議方的中國，理應在其中扮演更重要的示範、引導和服務角色。由於中國是一個具有超大規模的大國，在推進“一帶一路”建設過程中，必須切實管理好自己，保證以“全國一盤棋”的格局進入“一帶一路”建設進程。其中，要求加強政府主導，完善統籌協調的立體化統籌領導體制和機制建設，善於整合國內與國外、中央和地方、政府和民間資源，形成內外結合、部級協調、央地聯動、官民並舉的體制和機制，為“一帶一路”建設提出中國方案、貢獻中國智慧，提供公共産品，充分發揮一個負責任、敢擔當的大國角色，為“一帶一路”建設惠及更多國家和民眾作出更大貢獻。