房寧：參照企業給公務員漲薪，無可厚非

本月起，公務員漲薪將“全面落實”。根據人社部發佈的消息，按全國平均水準計算，機關事業單位人員月每人平均實際增資300元左右，公務員基本工資標准將每年或每兩年調整一次。這一漲幅並不大的提薪措施，讓人們重新聚焦公務員收入問題。日前，中國社科院政治學研究所所長房寧接受觀察者網採訪，從反腐的各國經驗談起，兼談高薪養廉。何謂“高薪”、能否養廉？這背後的反腐邏輯又是怎樣的？經作者審閱，本網發佈現場實錄以饗讀者。

觀察者網：

據我們所知，您帶領的一個團隊正在做一項關於多國政治發展的比較研究。

房寧：

2008年以來，中國社科院的課題組走過了亞洲的“九國一區”以及歐美一些國家，調研不同類型的國家與地區工業化時代的政治發展問題。歷史上一些大國，如美國，在其崛起的時代也曾做過類似工作，美國學者塞繆爾·亨廷頓的學術成果就代表這類研究。如今中國正在崛起，看看別人走過的路，對中國很必要，可以幫助我們更好地走自己的路。

觀察者網：

腐敗與反腐敗、廉潔政治問題是否也在你們調研的範圍？

當然，這是有關政治發展研究中的一個重要領域。在調研中，我們發現，所有國家在工業化進程中都經歷過一個腐敗比較嚴重的時期，即都遭遇了是為腐敗的高發期。

工業化帶來腐敗“高發期”

我這裡説的腐敗，主要指“行政性腐敗”，也就是台灣愛説的“貪腐”，即公務人員利用公共權力謀取私利的行為，這是以滿足個人的物質需求為主要目的的腐敗。在國外，還普遍存在另一類，這類腐敗主要是與選舉有關的腐敗，我們也稱之為政治性腐敗。

關於行政性腐敗，我們在國外調研中形成了三點基本認識。

第一，腐敗現象的發生發展是有規律可循的。隨著工業化時代的到來，一般情況下都會出現一個所謂的腐敗“高發期”，在工業化的中期往往會達到最為嚴重的階段，而伴隨著工業化走向完成，也就是人們所説國家“實現了工業化”，或者説進入所謂“後工業化社會”，腐敗現象都會趨於平緩。

觀察者網：

為什麼會是這樣？

工業化帶來了社會結構的變化。我們常講工業化帶來了“四大”：社會大流動、身份大改變、財富大增加、關係大變化。社會結構變化帶來了人們利益關係的變化，由此還會引發價值觀層面的深刻變化。這樣的變化，是腐敗現象大規模發生的物質、思想條件。

工業化時代腐敗的高發涉及三個方面的基本條件：動力、機會和成本。與此相應的就是現在我們的那個説法“不敢腐，不能腐，不想腐”。“不敢腐”相對於“成本”，“不能腐”相對於“機會”，“不想腐”就相對於“動機”。

觀察者網：

請具體説説。

首先是動機。工業化帶來了社會的流動、財富的增加。用中國人的話説，叫一部分人先富起來了。哪部分的人先富起來了呢？主要是企業家群體。相對的，社會的管理者—我們權且稱之為政治精英—遠遠滯後於企業界，從而産生了落差。政治精英和經濟精英之間的收入差距特別大，自然是心理不平衡的。他們認為自己沒有得到合理的、體面的待遇。一部分公務員有了這樣的心理落差，又消化不了，就形成腐敗的行為驅動，即腐敗動機出現了。

其次是工業化帶來了腐敗機會。一旦進入工業化時代，社會財富井噴，幾十年裏能夠以兩位數的速度增長。南韓、日本、甚至印尼、泰國，都經歷過像這樣的高速發展時期。這時腐敗是有很多機會的。所謂建設多、花錢多，腐敗的機會就多，就容易産生腐敗。

那為什麼隨著工業化的完成，一些國家的腐敗慢慢好了呢？因為他們的經濟結構裏沒有什麼增量了，都是存量。像美國這些國家，春天也不種樹，夏天也不修路，秋天也不蓋房。腐敗、貪污畢竟不是搶劫，它需要種種掩護。什麼時候”建設財政”轉向”民生財政”了，什麼時候腐敗的高發期也就緩和了。沒什麼工程建設，腐敗分子也是幹著急呀。當年法國有個例子，許多城鎮的十字路口被改為環形路口，但實際上並未提高通行能力。後來發現是相關部門和官員以此製造腐敗機會。

工業化與腐敗的第三個關聯，就是成本問題。世界各國都打擊腐敗，無非是哪個國家力度大一點兒，哪個國家力度小點兒；有的國家效率高一點兒，有的國家效率低一點兒。打擊腐敗力度大，腐敗分子的風險就比較高，換言之腐敗的成本就比較高。像新加坡這樣的國家，公務員比較廉潔。你若問為什麼，得到的回答多數是：”不值得”。腐敗行為一旦被發現，那代價就太大了，新加坡待遇良好的公務員們是不會輕易冒那個風險的，這個帳他們心裏很清楚。這就是所謂對腐敗行為的內在約束。我們知道，內在約束才是最好的也是最有效的約束。

高薪養廉多“高”才夠？

我國中西部地區基層工作10年左右的公務員，月收入一般也就只有三千多塊錢，維持基本生活並不寬裕。

觀察者網：

工業化階段一般伴隨著腐敗高發期，是不是工業化後期或到了所謂“後工業化社會”這個問題會得到緩解呢？

根據我們對多國的觀察，可以説，大致有這樣的趨勢。從發達國家的經驗看，工業化完成以後，社會差距趨緩，公務員的待遇變好。就我們觀察到的十幾個國家情況看，凡是清廉的國家公務員待遇都是好的或比較好的，凡是腐敗嚴重的國家都是公務員待遇差的，無一例外。以此而論，什麼是導致腐敗的最主要相關因素可見一斑。

觀察者網：

如果是這樣，那麼這裡又有了一個相關問題，公務員的待遇如何算好呢？收入多少算高呢？公務員們有沒有一個合理收入、體面生活的標準？

這也是我們一直以來關注和思考的問題。每到一國調研，我們都會注意這個問題。我原先也在想：多少算夠呢？！給公務員提高待遇會不會遇到所謂“欲壑難填”的困境呢？但經過多年來的調研和觀察，各國公務員是有一個合理收入與體面生活的標準或曰期望值的。簡單説，就是公務員都是以企業界相應階層的待遇為參照係的，也就是説，公務員是和與己相當的企業管理層做比較的，如果能夠達到或接近相當的企業管理層的收入和待遇水準，公務員的心理就比較平衡，心態就比較好。

國內比較關注的新加坡公務員管理體制，就是按照這一規律來設計和確定公務員薪酬與待遇體制的，他們已經把它制度化了。新加坡公務員待遇以企業界為參照係，比照企業相應級別確定公務員薪酬，高官與高管比，中層和中層比。他們在實際操作的時候會乘以一個系數，比如0.8或者0.7，就是説公務員薪酬還是要比企業界低。他們有個理論，認為企業掙得多歸多但它有風險，而公務員工作穩定，所以收入就要相應扣除一些。

在我看來，新加坡的所謂高薪養廉，並不止于薪酬而更在於“待遇”，他們是通盤考慮的。

眾所週知，新加坡的高層公務員薪酬很高，而問題在於中層公務員待遇究竟如何？我們了解到，新加坡對中層公務員有一個旋轉門機制。職業瓶頸是各國中層公務員普遍面對的問題，對中層公務員職業操守和盡職履責影響極大。新加坡為了解決中層公務員懈怠與操守問題，設計了推薦公務員轉到企事業、包括待遇良好的公營企業、私企任職的退出機制。日本也有類似的制度，官僚轉入企業號稱“天神”，好比是“天神”下凡。

這種“職業旋轉門”實際上也是一種待遇。這個旋轉門要轉起來是有條件的，就是公務員的職業生涯必須是沒有問題的，公務員只要能確保這一點，退休前後就能有一個很好的待遇。“高薪養廉”倒未必給公務員特別高薪水，而是給他一個很好的安排，讓他的職業有一個全程的設計和保障。這對公務員的行為能夠起到了很正面的激勵和約束作用。

反觀中國的公務員待遇是比較低的，尤其我國基層公務員待遇可以説是相當低。近年來我們在國內調研一直關注基層公務員的待遇問題，現在我國中西部地區基層工作10年左右的公務員，月收入一般也就只有三千多塊錢。工作十年是什麼概念？大學畢業22、23歲，工作十年30多歲了，一般也都成家了，甚至有孩子了，可謂上有老下有小。不説工作壓力和辛苦，就這三、四千塊錢的收入，維持基本生活並不寬裕呀。

在亞洲國家中和我國類似的國家有越南等國。越南的公務員待遇很低，河內中層公務員每月正規收入約合人民幣1500元左右，但河內的物價水準與北京差不多，靠國家給的這點錢，難以維持正常生活。所以，越南的公務員以及企事業單位的幹部職工普遍兼職。河內、胡志明市的大街上摩托車從早到晚川流不息，成為越南城市的一大景觀，其中很多人是在辛苦兼職跑路辦業務。

越南現階段也處於腐敗的高發期，公務員人員“拿錢”現象相當普遍，但説來也怪，越南社會似乎對公務員腐敗十分寬容。我們訪問了越南各界的人士，許多人表示公務員待遇太低，缺乏體面和尊嚴。甚至有企業家説這樣的話：公務員是越南社會中最不堪的一群，他們“拿錢”是應該的。

漢江奇跡背後的“高薪養廉”故事

觀察者網：

現在開始給公務員提升待遇來得及嗎？

很難回答。但我可以講個南韓的故事，或能從國外的往事中引發一些思考。

1961年，以樸正熙為首的年輕軍官集團發動政變，他們打著反西方民主、反低效政府和清除貪腐的三大旗號上了臺。樸正熙在表明他心跡的《我的道路》這本書裏説，南韓太窮了、太萎靡了、人民太沮喪了，南韓應該振作起來，一定要把南韓的窮根兒挖掉！

振興民族，搞工業化是樸正熙和他的戰友們的理想。但是怎麼搞工業化？當時他們並不知道。幾年以後，在廣泛考察調研的基礎上，樸正熙的一個戰友，總統府總務處長官李錫濟提出了一項重要建議，改革南韓公務員制度，提高公務員待遇。開始樸正熙聽不進去了。這怎麼可以？！年輕的軍人之所以接管政權，其中重要原因就是官員太腐敗了！難道不整治他們還給要他們漲工資？！李錫濟堅定認為，南韓公務員之所以腐敗，重要的原因就是因為他們的待遇太差了，如此低廉的待遇根本沒法保持廉潔。李錫濟曾爭論説，公務員是國民公僕，主人要讓僕人好好幹活兒，就要善待僕人。主人善待僕人，僕人才會感恩，才會努力為國民工作。終於樸正熙被他這位忠誠的戰友説服，下決心改善公務員待遇。

南韓國會通過了《公務員報酬規定修正案》，決定先將南韓公務員工資統一提高30%。經過改革，南韓普通行政職公務員的月平均工資已達到普通工薪階層家庭月平均工資的一倍以上。當年南韓國力羸弱，財政十分緊張。但軍政府克服困難，堅決提高了公務員工資。這一齣人意料的舉措，使南韓政風也為之一變。如今回過頭來看，正是當年那批公務員一直跟隨樸正熙創造了漢江奇跡。南韓的崛起和南韓勤奮的公務員們的努力是分不開的。

觀察者網：

您的意思是中國也應對公務員實行“高薪養廉”嗎？

坦率地説，我贊成提高公務員的待遇。現在常説反腐敗要從源頭抓起，提高公務員待遇就是從源頭抓起，就是一個非常必要的舉措。從國際經驗看，通過正規渠道提高待遇與保持公務員廉潔操守有著明顯的相關性，這被許多國家的廉政歷史所證明。

當然，我也知道，國際經驗歸國際經驗，中國有自己的國情。我國如何做，還要考慮中國現階段的實際情況。反腐倡廉、廉潔政治建設是一個系統工程，需要有整體性的考慮，需要整體設計，協調改革和逐步推進。比如説，我國黨政機構和公務員隊伍規模大、人員多，而且由於我國經濟社會發展的差異性，公務員隊伍內部情況十分複雜，情況多樣。如此龐大複雜的公務員隊伍要提高待遇，不用説社會的接受程度和感受，僅從經濟上來講也未必沒有問題。

中國號稱有700多萬公務員，按13億人計，是兩百分之一。如果參考新加坡人口500多萬對應5萬公務員的規模看，中國公務員比例不高。但是，中國有一個龐大的事業編，財政供養人員大約有5000多萬，待遇上基本和公務員持平。要是給公務員漲工資，事業單位肯定也要漲，這在目前條件下就有一定困難。而這種情況不改變，我國行政和政治領域的改革就很難推進和深化。

建設廉潔政府，從理論上來説，是應該考慮大規模地減少財政供養人員。但這肯定是極具爭議性的，不同立場的人會有不同的意見。就我個人而言，我認為，我們需要認真地參考和借鑒國際行政改革經驗，深入總結我國自身經驗，在此基礎上，對目前我國政府與行政體制進行系統研究，進一步提出政府與行政改革的整體性改革方案，其中一個重要目標是大幅度地減少財政供養人員，提高政府效率。只有在這個條件滿足以後，我們才比較有可能全面推進我國的法治建設、黨的建設和廉潔政府建設。

從治理腐敗的角度説，治理的關鍵在於形成內在約束機制，而要形成內在約束，需要系統性的改革和治理，也就是説需要從動機、機會和成本三個方面來進行綜合治理。