摘 要：新中國成立以來，尤其是改革開放以來，在我國社會主義民主法治的發展進程中，關於黨與法關係的爭論，從來就沒有終結過。黨與法的關係問題，不僅是一個法治問題，更是一個政治問題；不僅是一個理論問題，更是一個實踐問題。從理論上説，“黨大還是法大”是個“偽命題”，“黨與法”的關係問題也已從法理與制度、黨章與憲法的結合上得到有力回答。黨與人民、黨與國家、黨與法不是矛盾對立的關係，而是和諧一致、高度統一的關係。隨著社會主義法治建設的不斷加強，依法治國的不斷推進，全社會法治觀念的不斷提高，黨與法、黨的領導與法治的關係不斷呈現出動態協調、高度統一的態勢。
關鍵詞：共産黨；法；法治建設；統一性
新中國成立以來，尤其是改革開放以來，在我國社會主義民主法治的發展進程中，關於黨與法關係的爭論，從來就沒有終結過。黨與法的關係問題，不僅是一個法治問題，更是一個政治問題；不僅是一個理論問題，更是一個實踐問題。習近平同志指出：黨和法的關係是一個根本問題，處理得好，則法治興、黨興、國家興；處理得不好，則法治衰、黨衰、國家衰。黨的領導是中國特色社會主義法治之魂。建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，必須從理論與實踐、歷史與現實的結合上正面回答黨與法的關係問題，這樣才能在全面推進依法治國的偉大實踐中更加自覺地堅持和實現黨與法的高度統一。
一、“黨”與“法”的概念範疇
在我國語境下，討論黨與法的關係，首先應當弄清“黨”與“法”的概念範疇及其涉及的主要關係。
（一）“黨”的概念範疇。其一，從全稱概念來看，這裡所講的“黨”，是特指中國共産黨，而不包括其他政黨組織或者社會團體。根據《中國共産黨黨章》，“黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業的領導核心”，“黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益”；根據《中華人民共和國憲法》，“黨”是中華人民共和國國家政權的領導黨，是必須以憲法為根本的活動準則，並且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施職責的執政黨。其二，從主體來看，這裡所講的“黨”，是一個包括中國共産黨的全體黨員、黨員領導幹部、黨的各級組織、黨的各類機關等各種主體在內的集合概念。這就意味著，某個共産黨員、黨員領導幹部、黨的組織甚至黨委書記、黨的領導人等，他們只是“黨”的組成部分，是“黨”的一分子，而不能把他們簡單地等同於“黨”；他們的言行在有限的意義上或許可以代表“黨”的形象、權威和意志，但不能簡單地與“黨”畫等號。其三，從領導和執政行為來看，這裡所講的“黨”，有時也有引申出來的含義，如“黨的領導、黨的執政、黨的政策、黨的決策、黨的文件、黨委決定、組織意見、領導人講話、書記指示、上級命令”等。這些都是中國共産黨及其各級組織、各級領導幹部履行黨的宗旨、實施黨的領導、開展執政活動、帶領人民群眾治國理政的重要方式方法，但不能把它們的單個行為活動簡單地等同於中國共産黨的整體意志和集體行為。
（二）“法”的概念範疇。這裡所講的“法”，首先是指由國家制定並由國家強制力保證實施、規定公民權利與義務、調整社會關係的行為規範體系，在我國即指中國特色社會主義法律體系。在我國法律體系中，主要包括憲法、基本法律、法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例等。其次是指法制、法治、依法治國、依法執政、依法行政、依法辦事等概念和活動，以及科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法等概念和活動。再次是引申出來的含義，指立法者的立法行為，執法者的執法行為，法官檢察官的司法行為，全體公民和社會組織的守法行為等等。
（三）“黨”與“法”的關係。在我國語境下，“黨”與“法”的關係主要有如下一些解讀：一是指中國共産黨與國家法律的關係；二是指黨的領導與國家法治、依法治國的關係，與科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的關係；三是指黨的路線方針政策與國家憲法法律法規的關係；四是指黨的領導方式、執政方式與法治、依法治國的關係；五是指具體的黨員領導幹部、公職人員、執法司法人員等人員的權力及其行為與法治、依法行政、依法辦事的關係；六是指“黨”和“法”在對待具體人、具體事、具體案件中是否存在法外特權，能否做到法律面前人人平等，等等。
由於人們對“黨”與“法”概念的不同理解，對“黨”與“法”關係的不同組合，因此在現實生活中，“黨與法”關係的問題，往往被演變成為“黨的文件與國家法律適用哪一個”、“領導的指示與國家法治聽哪一個的”、“法院依法辦案還是按領導説的辦案”、“領導説了算還是法律説了算”、“書記大還是法律大”等問題；往往把領導人説的話當做“法”，把某些黨員公職人員、黨員領導幹部甚至黨委書記的具體言行當做“黨”，把立法、行政、司法等機關的具體行為當做“黨”的活動，甚至把某些領導幹部、執法司法人員違反法律或者破壞法治原則的行為當做“黨”的行為，進而提出“黨大還是法大”的疑問。
從理論上説，“黨大還是法大”是個“偽命題”，“黨與法”的關係問題也已從法理與制度、黨章與憲法的結合上得到有力回答。但是，從人民群眾觀察和感受到的我國法治建設中還存在種種弊端和不足的角度看，① 從人民群眾熱切期待實現“有法必依、違法必究、嚴格執法、公正司法、依法治權、法律面前人人平等”的良法善治的角度看，“黨與法”關係的問題，又不僅僅是一個理論問題、認識問題，更是一個實踐問題。換言之，如果我們不能在法治建設實踐中切實解決一些地方和部門、某些領導幹部中依然存在的權大於法、以權壓法、以言廢法、有法不依、執法不嚴、違法不究、司法不公、貪贓枉法等問題，不能有效解決關乎人民群眾切身利益的執法司法問題，那麼，這些地方、部門和個人違反法治的言行就會被歸責于我國的政治體制、共産黨的領導和社會主義法治，“黨大還是法大”的問題就很難從現實生活中淡出。因此，我們在從理論與制度結合上講清了黨與法高度統一的前提下，還要在全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨的實踐中，下大力解決好依法治權、依法治官、切實把權力關進法律和制度籠子裏的問題。
二、法治與政治的統一性
黨與法的高度統一，歸根結底是由法學與政治學的密切相關性，法治（法律）與政治的統一性決定的。從淵源上講，在早期（如古希臘時期）西方社會，法學是包括在政治學當中的，或者説法學與政治學是長期結合在一起的。今天，法學與政治學往往是密不可分的“政法”或者“法政”學科，法律與政治成為相互依存、密不可分、高度統一的統治（治理）藝術，因此法治與政治在核心價值和實質功能上必然是高度統一的。法學與政治學的彼此交叉、相互融合、科學整合，形成了法政治學。法政治學是以具有政治和法律雙重屬性的社會現象作為研究對象，以政治學和法學的研究方法來研究相關社會現象的法學與政治學的交叉學科。〔1〕5 英國《牛津法律大辭典》指出：“正如法理學的理論研究與政治理論總是緊密聯繫的一樣，實踐性更強的法律規則與現實的政治總是密切相關的。法律規則是由政治家和政治組織為實現某種政治理論、政治信念和政治目的而制定或廢除的……公共管理的整個領域都充滿著法律需要與政治需要、法律手段與政治手段、法律作用與政治作用的交互影響。”〔2〕520－521 列寧則一針見血地指出：“法律是一種政治措施，是一種政策。”〔3〕140 所以憲法法律有時被稱為“法典化的政治”，而在憲法規制下政治有時則被簡稱為“憲政”。政治權力、政治體制、政治行為等的正當性、合法性和法治化，法律體系、法治過程、司法權等的政治導向、政治屬性、國家意志特徵，無疑是當下法學與政治學、法治與政治都不能回避也回避不了的重大問題。在法政治學的意義上，國家法律、立法與政黨政治、政黨選舉、執政黨理論、執政黨目標、執政黨政策是密不可分的，國家法律與人民民主、人民主權、人民利益、人民權利是密不可分的，國家憲法與立法權、行政權、司法權、公民權利是密不可分的，國家政治與司法權、政治與司法獨立、政治原則與司法活動、政治體制與司法制度、政治體制改革與司法體制改革是密不可分的。站在一個更宏觀的角度來看，無論政治、法治還是德治等等，實質上都是人類治理國家和社會的方式方法、制度安排，都是人類進行“他治、自治以及共治”的不同理論、不同方法，歸根結底是要實現人類治理的科學化、法治化和民主化。
在價值層面，法治涉及的價值，既有理性、正義、公平、意志、善惡、幸福、平等、自由等抽象價值範疇，也有利益、權利、民主、秩序、效益、安全、和平、發展等具象價值範疇。這些“價值準則之間基本上可以概括為一致、對立、主從和分立四種關係結構形式。”〔4〕 法律價值依附於法律規範並在法律實施中得到實現。法律價值本質上具有鮮明的政治性，以追求公平正義為使命的司法，其政治性也是不言而喻的。“相對於立法和行政職能，司法活動自古就是比較強大的一種政治職能”，“一個國家可以沒有議會……行政機關也可以萎縮到最低限度，但司法機關卻不可沒有或削弱。司法功能是國家最基本的政治職能之一，沒有司法，國家就不能生存。”〔5〕34 法律和司法的政治性是十分明顯的，在政黨政治的條件下，法律價值和司法必然會強烈地表現出執政黨的政治導向和政策傾向，或者説執政黨必然會通過各種渠道和方式，把其執政的基本理念、政策要求等轉化為法律的某些內容，落實到司法的具體過程中。
美國是十分強調司法獨立的國家，其司法理念甚至認為司法應當與政治“無涉”。但在美國的司法生活中，“司法獨立作為一個原則，必然要在現實政治生活中受到某種程度的扭曲。”〔5〕63 在美國，遴選法官的過程具有很強的政治性，“不管最高法院的法官們如何正直和無可指責，最高法院本身一般帶有，並且無疑將繼續帶有鮮明的政治色彩，這種政治色彩來自時代色彩，而最高法院的大多數成員都是在那個時代裏挑選出來的。”〔6〕24 民主黨總統羅斯福任命了203名民主黨人和8名共和黨人為聯邦法官；共和黨總統艾森豪威爾任命了176名共和黨人法官和11名民主黨人法官；民主黨總統肯尼迪任命了169名民主黨人法官和11名共和黨人法官；共和黨總統尼克松任命了198名共和黨人法官和15名民主黨人法官；共和黨總統福特則任命了52名共和黨人法官和12名民主黨人法官。②“幾乎無一例外的是，（美國）那些被評為‘偉大’或‘近乎偉大’的法官，其風格向來更多的是‘政治的’而非‘司法的’。從約翰·馬歇爾到厄爾·沃倫，大多數最有影響的法官都曾出任過被選舉或被任命的政治職務，而且他們常常是具有很強黨派觀念的政治人物。一旦進入最高法院，這種政治經歷就會對他們的處事風格構成影響。”〔7〕355 事實上，美國聯邦最高法院並非是超凡脫“政”的獨立機構，它在美國政治生活中常常扮演重要角色。“聯邦最高法院的確參與了政治進程，”“在美國政治史上，一些十分重大的決定不是由總統或國會作出的，而是由最高法院作出的。”〔8〕211 與此同時，聯邦最高法院“作為一個兼有法律的、政治的和人的特點的機構，它具有與這些特點隨之而來的種種優勢和弱點。”〔9〕270 托克維爾在《論美國的民主》中對美國政治與司法的關係做了另一個角度的描述。他寫道：美國所出現的問題很少有不轉為司法問題的，因為或遲或早這些問題都要歸結為司法問題。因此在美國，“沒有一個政治事件不是求助於法官的權威”解決的。〔10〕109 由此不難理解，為什麼1930年代美國羅斯福總統要推行“法院填塞計劃”，以從黨派構成上改組美國聯邦最高法院。
在美國學者諾內特和塞爾茲尼克推崇的自治型法律社會中，法律與政治的分離也是相對的，法律是忠於現行政治秩序的保證，與國家密切一致地履行政治職能，致力於秩序、控制和服從，法律機構（法院等）以實體服從換得程式自治，以實體上與政治保持一致換來的程式上與政治的相對獨立，而不是真正的法律與政治的分離。〔11〕63－66
馬克思指出：“人們奮鬥所爭取的一切，都與他們的利益有關。”〔12〕82 利益是社會的原則。作為西方法社會學一個分支的利益法學，以強調法官應注意平衡各種相互衝突的利益為其理論基礎，認為法是立法者為解決相互衝突的各種利益而制定的原則。因此，為了獲得公正的判決，法官對一定法律，必須首先確定什麼是立法者所要保護的利益。法官決不應像一台按照邏輯機械法則運作的法律自動售貨機，而應是獨立思考的立法者的助手，他不僅應注意法律條文的字句，而且要通過親自對有關利益的考察去掌握立法者的意圖。西方利益法學主張“社會效益”是法官裁判的重要目標，“強調法律適用的政治功能，也就是法學、法院實踐和政治之間的關係。”〔13〕241 西方“利益法學的劃時代的功績就是考慮到了社會與政治現實以及法律規範的法政策學目的。”〔13〕247 無論人們是否承認，法院在依據法律作出判決時，都不可能從純粹的法條主義出發，片面強調“憲法法律至上”原則和法律的規定，而不考慮政治、社會、道德、利益、民情、文化等複雜因素。
某些西方法理學家也不得不承認馬克思主義法理學作為一種學理派別的存在價值，承認馬克思主義法理學的以下觀點：“任何法都是有利於統治階級政黨的法……它形成、培養、塑造意識，並保護既有統治關係不受敵對勢力的攻擊”，“社會主義法是在馬列主義政黨領導下獲得國家權力的工人階級的工具”，社會主義法的任務，首先是保護社會主義社會和馬列主義政黨的單獨統治對外不受敵對勢力的破壞，對內不受反革命的敵對破壞；其次是借助法律來建設社會主義並引導共産主義社會的建立。〔13〕226－228 “司法在本質上是國家活動的工具”，它“通過對統治者的合法性、意識形態和道德觀的有效補充，來實現各種司法功能。”〔14〕443
馬克思主義法治觀認為，階級社會中的法治（法制）都具有政治性、階級性和法律性的色彩。法治（法制）的政治性是由執政黨或者執政集團的綱領路線方針政策等決定並體現出來的重要屬性；法治（法制）的階級性是由統治階級及其同盟階級的利益、意志和本質要求所決定並體現出來的重要屬性；法律性則是法治（法制）所應當具有的技術特徵和文化屬性。正如曾任最高人民法院院長的謝覺哉在《馬列主義的法律觀》一文中毫不隱諱指出的那樣：“我們的法律是服從於政治的，沒有離開政治而獨立的法律。我們的司法工作者一定要懂政治，不懂政治決不會懂得法律。司法工作者若不懂政治，有法也不會司。”人民法院最重要的工作是審判。審判不僅具有高度的專業性，而且具有極強的政治性。“‘審’是把案件的事實審查清楚，‘判’是在搞清事實的基礎上，做出裁判。‘審’是客觀事實，是什麼就是什麼，不是憑審判員的腦子想怎樣就怎樣。‘判’是根據黨的方針、政策，在一定的法律範圍內考慮量刑幅度。客觀事實是判的對象，搞清事實是第一步工作；在搞清事實的基礎上，依靠黨的政策和法律來判是第二步。”
在中國特色社會主義條件下，社會主義法治的政治性集中體現了中國共産黨的性質、宗旨、基本任務和奮鬥目標等黨的事業要求，體現了黨的路線方針政策的制度化、規範化和法律化；社會主義法治的階級性集中體現為它的人民性、民主性，因為在現階段，階級矛盾已經不是我國社會的主要矛盾，佔社會成員絕對多數的公民屬於人民範疇，人民當家作主，執掌國家政權，法治的人民性取代了其階級性；社會主義法治的法律性集中體現在兩個方面：一是法律和法治所固有和應有的客觀性、規範性、強制性、可預測性、明確性、程式性和技術性；二是法律和法治所具有的中國法文化傳統及其當代特色，以及其學習借鑒吸收一切人類法治文明有益成果的中國化特徵。
當然，我們在論證法學與政治學的密切相關性、法治（法律）與政治的內在統一性的同時，必承認它們之間存在明顯區別和重大不同。兩者在學科劃分、研究對象、概念範疇、實踐運作、體制機制等方面的區別和不同，正是我們討論它們之間相關性和統一性的前提和基礎。
三、黨與法是高度統一的
在西方三權分立和多黨制的政治哲學和憲政模式下，由於西方政黨代表利益的不同以及執政黨、在野黨、反對黨等政治角色的不同，西方國家政黨與法治往往存在多元、錯位甚至是割裂的不同關係。西方政黨是不同階級、階層和利益集團的代表，西方法治則號稱是代表全體人民共同意志的國家意志的體現，這種多元利益取向的政黨制度與其法治標榜的中立性、平等性、公正性必然存在矛盾和衝突，在本質上其政黨與法治必然難以統
在中國共産黨一黨領導的社會主義制度和政黨體制下，在我國憲法和法律確認和保障的以公有制為基礎的經濟制度和人民當家作主的政治制度下，在中國共産黨的性質、宗旨和歷史使命的本質規定性下，在社會主義法是黨的主張與人民意志相統一的內在一致性的條件下，在中國共産黨代表人民共同利益而無自己任何私利的政治基礎上，黨與人民、黨與國家、黨與法不是矛盾對立的關係，而是和諧一致、高度統一的關係。
（一）從黨的領導與社會主義法治的本質看黨與法的高度統一。從一定意義上講，堅持和改善黨的領導，實行社會主義法治，推進依法治國，都是手段、方式、舉措和過程，它們的本質都是全心全意為人民服務的，它們的目的都是為了實現國家富強、人民幸福、中華民族偉大復興的中國夢，為了實現社會主義現代化的宏偉目標。我們黨代表中國最廣大人民的根本利益，黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益。黨在任何時候都把群眾利益放在第一位，同群眾同甘共苦，保持最密切的聯繫，堅持權為民所用、情為民所繫、利為民所謀，不允許任何黨員脫離群眾，淩駕於群眾之上。社會主義法治是為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民的法治，它以人民為主體，以依法治權、依法治官為手段，以保障人民根本權益為出發點和落腳點，保證人民依法享有廣泛的權利和自由，維護社會公平正義，促進共同富裕。黨與法、黨的領導與社會主義法治，歸根結底都是以人民利益為根本利益，以人民意志為崇高意志，以人民幸福為最高追求，以人民滿意為最高評價，以人民擁護為政治基礎，以人民民主為生命源泉。黨與法、黨的領導與社會主義法治，歸根結底是高度統一在全心全意為人民服務的本質屬性和內在要求上。
（二）從《中華人民共和國憲法》看黨與法的高度統一。憲法作為國家的根本法，具有最高的法律效力和法治權威，是黨領導人民治國安邦的總章程。我國憲法不僅以根本法的形式肯定了黨在帶領人民進行革命、建設和改革歷史進程中的領導地位和作用，確認了黨是繼續領導全國各族人民把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家的領導核心，而且以根本法的形式規定國家實行依法治國，維護社會主義法制的統一和尊嚴的原則，要求包括中國共産黨在內的各政黨必須以憲法為根本的活動準則，並且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責；必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為必須予以追究；任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。憲法的這些規定，以國家根本法的形式為黨與法的高度統一提供了憲法依據和憲制基礎，開創了迥異於西方三權分立和多黨制的中國特色社會主義的新型黨與法關係。
（三）從《中國共産黨黨章》看黨與法的高度統一。黨章是黨內制度和行為的最高規範，是從嚴治黨、依規治黨的根本規矩，是保證黨與法高度統一的根本黨內法規。黨章在明確規定黨是中國特色社會主義事業的領導核心的同時，明確要求必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，走中國特色社會主義政治發展道路，擴大社會主義民主，健全社會主義法制，建設社會主義法治國家；必須完善中國特色社會主義法律體系，加強法律實施工作，實現國家各項工作法治化。為保證黨與法、黨的領導與國家法治的高度統一，黨章專門規定，黨的領導主要是政治、思想和組織的領導；黨必須在憲法和法律的範圍內活動，堅持科學執政、民主執政、依法執政；黨必須保證國家的立法、司法、行政機關，經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作；除了法律和政策規定範圍內的個人利益和工作職權以外，所有共産黨員都不得謀求任何私利和特權，都必須模範遵守國家的法律法規。黨章的這些規定，比憲法的有關規定更加具體、更加嚴格、更有針對性，對實現黨與法關係的和諧統一具有非常重要的根本規範和制度保障作用。
（四）從黨代會文件看黨與法的高度統一。處理好黨與法關係，構建黨與法治、黨的領導與依法治國高度統一的新型政法關係，歷來是黨在領導人民進行中國特色社會主義民主政治建設、推進依法治國過程中高度重視並著力解決的重大理論與實踐問題。黨的十五大報告在把依法治國正式確立為黨領導人民治理國家基本方略的同時，特別強調指出：“黨領導人民制定憲法和法律，並在憲法和法律範圍內活動。依法治國把堅持黨的領導、發揚人民民主和嚴格依法辦事統一起來，從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保證黨始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用。”這是第一次以黨代表大會政治文件的形式，提出了把“黨的領導、人民民主和依法辦事”統一起來的命題和要求，明確回答了依法治國背景下如何建構黨與法關係的問題。黨的十六大報告闡明瞭中國特色社會主義民主政治的本質特徵和內在要求：“發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來”，第一次正式確立了“三者有機統一”的基本政治原則。黨的十七大報告在堅持“三者有機統一”原則的基礎上，明確提出“要堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水準，保證黨領導人民有效治理國家”。
黨的十八大報告進一步加大了依法治國和法治在“黨與法”關係中的分量，重申依法治國是治理國家的基本方略，首次提出法治是黨治國理政的基本方式；強調要更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用；任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。黨的十八屆四中全會第一次全面系統地回答了如何在理論上正確認識“黨與法”的關係、在頂層設計和制度安排中把“黨的領導與依法治國”統一起來的問題。四中全會《決定》從以下六個方面闡釋了中國特色社會主義的“黨與法”新型關係：一是本質特徵——我國憲法確立了中國共産黨的領導地位。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特徵，是社會主義法治最根本的保證。二是基本經驗——把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。三是根本要求——堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是全面推進依法治國的題中應有之義。四是相互關係——黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。五是依法執政———黨依據憲法法律治國理政，依據黨內法規管黨治黨，必須堅持黨領導立法、保證執法、支援司法、帶頭守法。六是“黨與法”高度統一的頂層設計——“三統一”：必須把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來，把黨總攬全局、協調各方同人大、政府、政協、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律範圍內活動統一起來；“四善於”：善於使黨的主張通過法定程式成為國家意志，善於使黨組織推薦的人選通過法定程式成為國家政權機關的領導人員，善於通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善於運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統一。
（五）從黨的路線方針政策法律化看黨與法的高度統一。在我國，憲法和法律是黨的路線方針政策的定型化、條文化和法律化，這從法律規範的淵源上最大限度地保證了我們黨關於改革發展穩定的重大決策與國家立法的統一性、協調性，使黨和法的關係在國家法律制度體系中有機統一起來。一方面，用法律的方式把我們黨成熟定型的路線方針政策制度化、法律化和國家化，用國家法律引領、推進和保障黨的路線方針政策的全面貫徹落實。另一方面，黨的路線方針政策的成功實踐，又為國家法律的不斷完善提供方向指引和發展動力，推動國家法律體系的創新發展。
（六）從國家民主立法看黨與法的高度統一。立法實質上是黨的主張與人民意志相結合，通過立法程式轉變為國家意志的産物。國家立法機關在充分發揚民主的基礎上，把反映人民整體意志和根本利益訴求的黨的主張，通過民主科學的立法程式，及時轉變為國家意志，並賦予這種意志以國家強制力保障實施的法律效力，要求全社會成員一體遵循，從而通過立法實現了黨的主張、人民意志到國家意志的轉換提升，實現了黨與法的立法化結合，保證了黨的領導與依法治國的有機統一。
（七）從堅持黨的領導和司法機關依法獨立公正行使職權看黨與法的高度統一。在我國，堅持黨的領導與司法機關依法獨立公正行使司法權是相互統一、彼此一致的關係。首先，憲法和法律是黨的主張與人民意志相統一的集中體現，是黨的路線方針政策的法律化，這就在立法層面上落實了黨的領導和依法治國的有機統一，保證了黨的政策與國家法律的統一性和一致性。在這個基礎上，司法機關遵循法治原則，嚴格依法獨立行使審判權和檢察權，就是依照黨的主張和人民意志履行司法職責，就體現了堅持黨的領導與依法獨立行使司法權的統一性。劉少奇從中國社會主義國家的實際出發，對人民法院、人民檢察院獨立行使職權的含義做了説明：“法院獨立審判是對的，是憲法規定了的，黨委和政府不應該干涉他們判案子。檢察院應該同一切違法亂紀現象作鬥爭，不管任何機關任何人。不要提政法機關絕對服從各級黨委領導。它違法，就不能服從。如果地方黨委的決定同法律、同中央的政策不一致，服從哪一個？在這種情況下，應該服從法律、服從中央的政策。”〔15〕452 司法機關“服從法律，就是服從黨中央的領導和國家最高權力機關的決定，也就是服從全國人民。”〔16〕178 其次，在我國法律體系如期形成，黨的路線方針政策和黨實行政治領導、組織領導的多數內容要求已經法治化，黨推進經濟、政治、文化、社會和生態文明建設的多數戰略部署已經得到法律化背景下，司法機關嚴格依法辦事，切實獨立公正行使司法權，就是堅持黨的領導、執行黨的意志、維護黨的權威；而且，司法機關越是依法獨立公正地行使司法權，讓人民群眾在每一個案件中都感受到法治的公平正義，法官檢察官越是“只服從事實，只服從法律，鐵面無私，秉公執法”，就越體現了黨的宗旨，貫徹了黨的方針政策，就是從根本上堅持了黨的領導。第三，我們黨是執政黨，它支援和保障司法機關依法獨立公正行使司法權，實質上就是鞏固黨領導和執政的法治基礎，就是運用法治思維和法治方式切實有效地堅持和維護黨的領導。我國憲法和法律規定的審判獨立、檢察獨立，與堅持黨的領導在理論邏輯上是有機統一的，在司法制度設計中是完全一致的，在司法實踐中是互動發展的。
這裡需要特別指出的是，堅持黨與法的高度統一，絕不是要實行“黨與法不分”、“以黨代法”、“以黨代政”甚至“以黨治國”。鄧小平早在《黨與抗日民主政權》一文中就指出，我們必須“保證黨對政權的領導”。〔17〕16 但是，“黨的領導責任是放在政治原則上，而不是包辦，不是遇事干涉，不是黨權高於一切。這是與‘以黨治國’完全相反的政策。”因為“‘以黨治國’的國民黨遺毒，是麻痹黨、腐化黨、破壞黨、使黨脫離群眾的最有效的辦法。”〔17〕12 而這種遺毒在有的領導同志身上也存在著，表現為“這些同志誤解了黨的領導，把黨的領導解釋為‘黨權高於一切’，遇事干涉政府工作，隨便改變上級政府法令；不經過行政手續，隨便調動在政權中工作的幹部；有些地方沒有黨的通知，政府法令行不通……甚有把‘黨權高於一切’發展成為‘黨員高於一切’者，黨員可以為非作歹，黨員犯法可以寬恕。”“結果群眾認為政府是不中用的，一切要決定於共産黨政府一切錯誤都是共産黨的錯誤，政府沒有威信，黨也脫離了群眾。這實在是最大的蠢笨！ ”〔17〕10－11“黨與法不分”、“以黨代法”、“以黨代政”或者“以黨治國”，實質上是否定國家法治和人民民主，是與堅持黨與法高度統一的原則完全背離的。
四、堅持黨與法的高度統一是我國法治建設的基本經驗
堅持黨的領導地位，發揮黨的領導核心作用，始終是我國革命、建設和改革的成功法寶和基本經驗。但是，堅持社會主義法治，把法治作為黨治國理政的基本方式，堅持依法治國，把依法治國作為黨領導人民治理國家和社會的基本方略，堅持依法執政，把依法執政作為黨執政的基本方式，使黨與法高度統一起來，卻經歷了一個從人治到法制、從法制到法治和依法治國的發展過程。在這個歷史發展過程中，隨著社會主義法治建設的不斷加強，依法治國的不斷推進，全社會法治觀念的不斷提高，黨與法、黨的領導與法治的關係不斷呈現出動態協調、高度統一的態勢。
新民主主義革命時期，我們黨作為以奪取國家政權為使命的革命黨，主要靠政策、命令、決定、決議等來組織和領導革命。黨領導人民奪取政權的過程，就是突破舊法律、廢除舊法統的過程。工人階級革命是不承認國民黨政權的憲法和法律的，“如果要講法，就不能革命，就是維護三大敵人的統治秩序。那時候對反動階級就是要‘無法無天’，在人民內部主要講政策。”〔18〕491 我們黨“依靠政策，把三座大山推翻了。那時，只能靠政策，”〔19〕1570 革命法律只是黨領導群眾運動和開展武裝鬥爭的輔助方式。
新中國成立前夕，中共中央發出了《關於廢除國民黨〈六法全書〉和確定解放區司法原則的指示》（下文簡稱《指示》），明確指出：“在無産階級領導的以工農聯盟為主體的人民民主專政的政權下，國民黨的六法全書應該廢除，人民的司法工作不能再以國民黨的六法全書作依據，而應該以人民的新法律作依據”。同時要求人民的司法機關“應該經常以蔑視和批判六法全書及國民黨其他一切反動的法律法令的精神，以蔑視和批判歐美日本資本主義國家一切反人民法律法令的精神，以學習和掌握馬列主義——毛澤東思想的國家觀、法律觀及新民主主義的政策、綱領、法律、命令、條例、決議的辦法，來教育和改造司法幹部。”《指示》明確提出，要讓廣大司法幹部認識到，我們的法律是人民大眾的，法庭是人民的工具。我們的法律是服從於政治的……政治需要什麼，法律就規定什麼，因而“司法工作者一定要懂政治，不懂得政治決不會懂得法律”，司法人員一定要“從政治上來司法”，要把案子聯繫到各方面來看，這就必須要有政治認識才行。
1949年黨領導人民建立了全國性的政權，翻開了人民法制的歷史新篇章。共同綱領和1954年憲法的制定，一批重要法律法令的頒布，奠定了新中國政權建設的法制基礎。我們黨開始從依靠政策辦事，逐步過渡到不僅依靠政策，還要建立健全法制，依法辦事。“建國後中國黨作為執政黨，領導方式與戰爭年代不同，不僅要靠黨的政策，而且要依靠法制。凡是關係國家和人民的大事，黨要做出決定，還要形成國家的法律，黨的領導與依法辦事是一致的。”〔20〕307－308
然而，1957年下半年“反右派”鬥爭開始，國家政治、經濟、社會生活開始出現不正常情況。“究竟搞人治還是搞法治？黨的主要領導人的看法起了變化，認為‘法律這個東西沒有也不行，但我們有我們這一套’，‘我們基本上不靠那些，主要靠決議、開會，不靠民法、刑法來維持秩序。人民代表大會、國務院開會有它們那一套，我們還是靠我們那一套’，‘到底是法治還是人治？看來實際靠人，法律只能作為辦事的參考。’”〔19〕1572 到了“文化大革命”時期，以階級鬥爭為綱，“大民主”的群眾運動成為主要治國方式，地方人大和政府被“革命委員會”所取代，公、檢、法三機關被砸爛，新中國建立的民主法制設施幾乎被全面摧毀，社會主義法制受到嚴重破壞。
為什麼會發生“文化大革命”那樣的悲劇，一個根本原因是國家法制遭到嚴重破壞，黨和國家生活陷入了“和尚打傘，無法無天”的混亂局面。在以階級鬥爭為綱、搞“大民主”的非常時期，少數人淩駕於黨和國家領導制度之上，以言代法，以權廢法，恣意妄為。在這種不正常的特殊歷史條件下，一些幹部群眾對林彪、“四人幫”破壞黨內法規制度、假借黨的名義踐踏憲法侵犯人權破壞法制的言行不滿，提出了“黨大還是法大”的質疑，目的是同林彪、“四人幫”的倒行逆施做鬥爭，實質是要堅持黨的集體領導，維護人民民主和國家法制秩序。
鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》中深刻指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想作風有關，但是組織制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面……制度問題更帶有根本性、全面性、穩定性和長期性。”〔19〕293 實踐證明，共産黨領導和執政的社會主義國家，如果以人治方式治國理政，必然對黨的領導和國家法製造成雙重損害：既損害了黨的集體領導、削弱了黨的政治權威，又踐踏了人民民主、破壞了社會主義法制，給黨、國家、人民和社會帶來深重災難。粉碎“四人幫”、結束“文化大革命”以後，我們黨深刻總結了“文革”破壞民主法制的慘痛教訓，分析了以人治方式治國理政的根本制度弊端，果斷選擇了走發展社會主義民主、健全社會主義法制的政治發展道路。正如黨的十八屆四中全會《決定》指出的那樣：“黨的十一屆三中全會以來，我們黨深刻總結我國社會主義法治建設的成功經驗和深刻教訓，提出為了保障人民民主，必須加強法治，必須使民主制度化、法律化。”在黨的領導下堅定不移走社會主義法治之路，堅持黨與法的高度統一，是新中國社會主義建設實踐的必然選擇，也是新時期改革開放的必然要求。
改革開放30多年來，黨在領導人民加強法治建設、推進依法治國的實踐中，始終高度重視正確認識和把握“黨與法的關係”這個社會主義法治建設的核心問題。1978年12月，鄧小平在《解放思想，實事求是，團結一致向前看》中指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”他説：“現在的問題是法律很不完備，很多法律還沒有制定出來。往往把領導人説的話當做‘法’，不贊成領導人説的話就叫做‘違法’，領導人的話改變了，‘法’也就跟著改變。”針對領導人説的話就是“法”，而領導人又往往被認為是代表黨的這種不正常現象。③ 某些群眾提出了“黨大還是法大”的問題，實質上是對以往黨和國家政治生活中個人或少數人説了算的人治做法的指責，是對權大於法的官僚主義現象的鞭笞。對於這種權大於法、以言代法的人治現象，鄧小平在改革開放初期就非常明確地指出：“領導人説的話就叫法，不贊成領導人説的話就叫違法，這種狀況不能繼續下去了。”〔21〕84
1979年7月，彭真在講到黨的領導和人民法院人民檢察院獨立行使職權只服從法律的問題時，對“黨與法”的關係問題做出了十分明確的回答。他説：“有的同志提出，是法大，還是哪一位首長、哪一級地方黨委大？我看，法大。”“不管你是什麼人，都要服從法律。在法律面前不承認任何人有任何特權。服從法律，就是服從黨中央的領導和國家最高權力機關的決定，也就是服從全國人民。”〔16〕176－177 1984年3月，在《不僅要靠黨的政策，而且要依法辦事》中，彭真又進一步闡釋了“黨與法”的關係。他説：“黨的領導與依法辦事是一致的、統一的。黨領導人民制定憲法和法律，黨也領導人民遵守、執行憲法和法律。黨章明確規定，黨的組織和黨員要在憲法和法律的範圍內活動。這句話是經過痛苦的十年內亂，才寫出來的。”“黨的活動不在法律範圍內，行嗎？不行！決不行！這是十年內亂已經證明了的。黨章、憲法對此有明確的規定。”〔22〕220－221 從彭真關於“黨與法”關係的經典闡釋中，我們可以得出如下判斷：1．這裡的“法”，無論作為抽象概念還是具體概念，都是國家權威和國家意志的體現，任何組織和個人都必須遵守服從；2．這裡的“黨”，不是抽象的指代“中國共産黨”，而是具體指向某位“首長”，或“某級地方黨委”，不能把黨員領導幹部個人、黨的某級組織或機構與“中國共産黨”等同或混淆同起來；3．國法面前人人平等，黨員領導幹部（即使是位高權重的“首長”）、黨的某級組織或機構必須服從國法，在憲法和法律範圍內活動；4．國法在黨員領導幹部、黨的某級組織或機構面前至高無上，永遠是“法大”；5．黨員領導幹部、黨的組織或機構服從國家法律，就是服從黨中央的領導，就是服從國家最高權力機關的決定，就是服從全國人民，黨與法、黨的領導與國家法制是完全統一的。
在江澤民同志擔任總書記期間，多次就“黨與法”的關係發表重要觀點。1989年9月26日在回答《紐約時報》記者提問時，他説：“我們絕不能以黨代政，也絕不能以黨代法。這也是新聞界常講的究竟是人治還是法治的問題，我想我們一定要遵循法治的方針。”1998年，江澤民在學習鄧小平理論工作會議上強調指出：推進社會主義民主政治建設，必須處理好黨的領導、發揚民主、依法辦事的關係。黨的領導是關鍵，發揚民主是基礎，依法辦事是保證，絕不能把三者割裂開來、對立起來。他指出，堅持黨的領導同依法治國是完全一致的。我們黨的主張，國家的法律，都是代表和體現人民的意願與利益的。黨領導人民通過國家權力機關制定憲法和各項法律，把黨的主張變為國家意志，黨在憲法和法律範圍內活動，各級政府依法行政，這樣就把黨的領導同依法治國統一起來了。
在胡錦濤同志擔任總書記期間，也非常明確地指出：發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。正確認識和處理好這三者之間的關係，才能把全黨和全國各族人民的意志和力量進一步凝聚起來。
黨的十八大以來，在全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家新的歷史起點上，習近平總書記更加重視從黨和國家工作戰略大局上把握黨與法的關係。2014年1月，在中央政法工作會議的重要講話中，習總書記要求政法機關和政法工作“要堅持黨的事業至上、人民利益至上、憲法法律至上，正確處理黨的政策和國家法律的關係。因為，我們黨的政策和國家法律都是人民根本意志的反映，在本質上是一致的。黨既領導人民制定憲法法律，也領導人民執行憲法法律。”2014年10月，在關於十八屆四中全會《決定》的説明中，習總書記又進一步深刻指出，黨和法治的關係是法治建設的核心問題。把堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一起來是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。全面推進依法治國這件大事能不能辦好，最關鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅強有力，具體講就是要堅持黨的領導，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論。2015年2月，在省部級主要領導幹部專題研討班開班式的重要講話中，習總書記再次強調指出，全面推進依法治國，方向要正確，政治保證要堅強。社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。法是黨的主張和人民意願的統一體現，黨領導人民制定憲法法律，黨領導人民實施憲法法律，黨自身必須在憲法法律範圍內活動。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，一是黨要領導立法，根據黨和國家大局、人民群眾意願，立符合黨的主張、尊重人民意願、滿足現實需要的良法。二是黨要保證執法，建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，堅持法定職責必須為、法無授權不可為。三是黨要支援司法，為司法機關依法獨立、公正行使職權提供堅實保障，健全監督制約司法活動的制度機制，保證司法權在制度的籠子裏規範運作。四是黨要帶頭守法，每個領導幹部都必須服從和遵守憲法法律，不能把黨的領導作為個人以言代法、以權壓法、徇私枉法的擋箭牌，而應做尊法學法守法用法的模範，自覺為全社會作出表率。
總之，從中國特色社會主義法治理論的角度來看，從黨的十六大以後，我們主要是根據堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的政治哲學來論證“黨與法”兩者高度統一關係的，黨的領導是依法治國的根本保證，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，是黨治國理政的基本方式；在中國特色社會主義法治的實踐中，“黨與法”兩者的關係則經歷了一個由政策主導到法律主導、由人治到法制、由法制到法治的不斷轉變、不斷發展的長期探索過程，是一個不斷實現黨與法、政治與法治、黨的領導與依法治國相輔相成、高度統一的磨合過程。在中國特色社會主義法治文明的發展進程中，隨著依法治國基本方略的不斷落實和全面推進，堅持黨與法的高度統一日益成為全黨和全國人民的共識，成為中國特色社會主義法治的基本特徵和政治優勢。
註釋：
① 黨的十八屆四中全會《決定》指出，在充分肯定我國法治建設取得歷史性成就的同時，我們“必須清醒看到，同黨和國家事業發展要求相比，同人民群眾期待相比，同推進國家治理體系和治理能力現代化目標相比，法治建設還存在許多不適應、不符合的問題，主要表現為：有的法律法規未能全面反映客觀規律和人民意願，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出；有法不依、執法不嚴、違法不究現象比較嚴重，執法體制權責脫節、多頭執法、選擇性執法現象仍然存在，執法司法不規範、不嚴格、不透明、不文明現象較為突出，群眾對執法司法不公和腐敗問題反映強烈；部分社會成員尊法信法守法用法、依法維權意識不強，一些國家工作人員特別是領導幹部依法辦事觀念不強、能力不足，知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現象依然存在。這些問題，違背社會主義法治原則，損害人民群眾利益，妨礙黨和國家事業發展，必須下大氣力加以解決。”習近平總書記在《關於〈中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的説明》中也進一步指出：當前“司法領域存在的主要問題是，司法不公、司法公信力不高問題十分突出，一些司法人員作風不正、辦案不廉，辦金錢案、關係案、人情案，‘吃了原告吃被告’，等等。”
② 參見胡偉：《司法政治》，三聯書店（香港）有限公司1994年版，第63頁。另見〔美〕亞伯拉罕：《法官與總統——一部任命最高法院法官的政治史》，劉泰星譯，商務印書館1990 年版，第39－61頁。
③ 鄧小平指出：“因為民主集中制受到破壞，黨內確實存在權力過分集中的官僚主義。這種官僚主義常常以‘黨的領導’、‘黨的指示’、‘黨的利益’、‘黨的紀律’的面貌出現。”鄧小平：《解放思想，實事求是，團結一致向前看》，《鄧小平文選》（第2卷），人民出版社1994年版。鄧小平還説過：“黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導……權力過分集中于個人或少數人手裏，多數辦事的人無權決定，少數有權的人負擔過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領導、民主集中制、個人分工負責制等等。”參見《鄧小平文選》（第2卷），人民出版社1994年版。
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作者簡介：李林，中國社會科學院學部委員，法學研究所所長、研究員、博士生導師。
本文刊載于《法制與社會發展》2015年第3期
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