趙可金：“一帶一路”的兩大核心區​

趙可金 清華大學當代國際關係研究院副教授 察哈爾學會高級研究員

2015年3月28日，經國務院授權，國家發改委、外交部和商務部三部委聯合發佈《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的願景與行動》，其中，明確提出，“發揮新疆獨特的區位優勢和向西開放的重要窗口作用，形成絲綢之路經濟帶上重要的交通樞紐、商貿物流和文化科教中心，打造絲綢之路經濟帶核心區”。同時，規定支援福建建設21世紀海上絲綢之路核心區。在文件公佈後，引起了各方的熱烈討論，很多人認為新疆和福建成為“一帶一路”的最大贏家，以為兩省區將獲得前所未有的發展機遇，恐怕連兩省區的幹部群眾也會在內心中這麼認為。

然而，如果以常規思維考慮設立兩大核心區的問題，就完全誤讀了“一帶一路”構想的初衷。“一帶一路”是一個難度極大的世紀工程，需要投入巨大的人力、物力、財力和資訊資源，不僅超出了福建和新疆兩省區的能力，而且也超出了整個中國的能力。之所以在國際上稱作“願景”、“倡議”，其中的意思就是這一倡議需要沿線國家共同努力，堅持以共商、共建、共用的原則，匯集沿線國家共同智慧、資源和力量，共同推動“一帶一路”建設進程。因此，如果就可能的優惠政策和投資建設項目來説，中央也沒有多少好給，一切還立足於兩省區自己通過體制機制創新，釋放市場活力，廣泛吸納整合各方面的資源，凝聚智慧，凝聚資源，凝聚力量。因此，在新常態下，如何正確理解兩大核心區，準確定位兩大核心區，通過紮實有效的努力，才能真正實現設立核心區的戰略初衷，這也成為擺在中央和兩省區領導案頭的重大戰略課題。

一、為什麼設立核心區？

最初，核心區是一個城市規劃學的概念，指在一個城市空間佈局與産業發展上，劃分為核心區、主體功能區和帶動輻射區三大部分。其中，核心區是一個城市政治、經濟、文化等公共活動最集中的地區，集中體現城市的社會經濟發展水準和發展形態，發揮代表城市形象、承載城市功能（比如行政、商務、宗教、景觀等功能），並具有一定集聚效應（比如人流、物流、資訊流的集聚等）從而對周邊地區産生帶動輻射效果。一般來説，城市核心區是城市主要公共設施比較集中的地方，是城市社會活動的中心，是一切城市功能釋放的活力源泉。因此，從城市規劃學意義上來説，在“一帶一路”倡議中設立兩個核心區，也就是希望它們在“一帶一路”建設中能夠發揮代表“一帶一路”、集聚相關資源並輻射帶動其他沿線地區的作用。

“一帶一路”是一個巨大的合作構想，需要沿線國家齊心協力才有可能。儘管作為倡議方的中國已經將“一帶一路”上升為國家戰略，所屬的34個省區市均需要對接“一帶一路”願景和行動規劃，但一哄而上、平行用力是治國理政之大忌，容易引發各省區市之間的自我惡性競爭，導致無序發展，陣腳大亂，故極不可取也。中國推動共建“一帶一路”需要有計劃、有組織、有秩序地逐步推進，每一個省區市、部委、企業和社會各部門，必須明確定位，做好規劃，穩妥推進。根據國務院授權三部委發佈的願景和行動規劃，“一帶一路”的排頭兵和主力軍是沿海地區的長三角經濟圈、珠三角經濟圈和環渤海經濟圈，但這三大經濟圈所扮演的角色是全方位的，既承擔對接整個世界經濟體系和聯通發達經濟體的功能，也承擔對接“一帶一路”和拉動“一帶一路”沿線地區發展的功能。此兩種功能在一定程度上是存在矛盾的，在一些情況下不利於三大經濟圈一心一意地做好“一帶一路”開發工作。因此，在三大主力軍設定之後，的確非常必要設立專門從事“一帶一路”建設開發的核心區，在“一帶一路”建設過程中發揮好示範、引導、服務的功能，成為“一帶一路”建設的開路先鋒，在很多問題上先行先試，為其他地區做出樣板，搞好引導，提供服務。

那麼，決定設立“一帶一路”核心區的最主要因素是什麼？為什麼將絲綢之路經濟帶核心區設在新疆，將21世紀絲綢之路核心區設在福建呢？很顯然，這些問題既是非常重大的理論問題，也是十分敏感的戰略問題乃至政治問題，回答起來並不是很容易。不過，鋻於“一帶一路”倡議並非是僅僅關於中國發展的構想，而是涉及到沿線60多個國家的共同倡議，設立核心區不可能在中國的內陸腹地，也不可能僅僅考慮中國自身的經濟地理髮展需要。從“一帶一路”作為連結歐洲經濟圈和亞太經濟圈的經濟大通道來説，中國將“一帶一路”核心區設在何處取決於三個因素：

一是地理區位。在地理區位上，核心區必須設立在中國與“一帶一路”沿線國家交往的戰略通道和開放門戶上，這一核心區必須與其他國家能夠做到直接互聯互通，且是“一帶一路”一切資源、要素交流互動的必經門戶，新疆和福建均滿足這一條件。新疆地處從中國到中亞經俄羅斯到歐洲、從中國到中亞經西亞到非洲的陸路經濟大通道上，與中亞國家直接接壤，且地域遼闊，在幾乎所有領域和部門都存在與中亞國家互聯互通的問題，將絲綢之路經濟帶核心區設在新疆是最合適的選擇。同樣，福建地處東南沿海，是溝通中外航運和海上交流的要塞，自古以來就是舉世公認的古代海上絲綢之路重要東方起點，是中國連結亞太經濟圈和歐洲經濟圈的海路樞紐，是21世紀海上絲綢之路的重要門戶。

二是資源稟賦。除了地理區位來，設立“一帶一路”核心區也與當地的資源稟賦有緊密的聯繫。在地理區位上滿足與新疆和福建條件的地區還有很多，比如東三省、內蒙古、西藏、雲南、廣西、廣東、浙江、江蘇、山東等眾多省區市，均具備確立核心區的地理區位條件，為什麼沒有在這些地區設立核心區呢？一個重要的影響因素是資源稟賦，一些省區市雖然地理區位上有著和新疆與福建同樣的便利，但要麼交通條件惡劣比如橫亙于喜馬拉山北麓的青藏高原，要麼海外聯繫資源稀缺或僅僅在某一地區有影響力，比如僻居塞外的內蒙古，偏安一隅的廣西、雲南等，都沒有足夠的海外資源和國際影響力。相比之下，新疆與中亞地區聯繫廣泛，在語言、宗教、經濟輻射力等方向，都有著得天獨厚的優勢。福建則是重要的僑鄉，海外華僑資源遍及世界各地，歷來與世界各地的聯繫都極為密切，具備設立21世紀海上絲綢之路核心區的基礎設施、經貿合作和人文交流等多方面的條件，這些都是設立核心區必須的條件。

三是發展水準。儘管一些省區市和新疆、福建一樣同時滿足地理區位和資源稟賦兩方面的要素，但在經濟社會發展水準上已經不允許被確立為“一帶一路”核心區。一些經濟社會發展水準已經非常高的地區，比如廣東、上海、浙江、江蘇、山東等沿海省市，這些地方的發展水準已經逼近發達國家，與“一帶一路”沿線國家在發展主題和任務上已經存在非常大的落差，在很多問題上缺乏共商、共建、共用的基礎，也很難有共同語言。一些發展水準比較低的地區，比如西藏、青海、甘肅等省區，則不具備確立核心區的經濟實力和客觀條件。相比之下，新疆和福建是那種已經有一定經濟社會發展基礎，但不像廣東、浙江、上海那樣與發展中國家已經拉開較大差距，不僅在國內有比較大的發展空間，而且與“一帶一路”沿線國家有著比較多的共同語言和合作基礎，所以兩省區最合適被確定為“一帶一路”核心區。

二、不是特區，而是創新區

兩個核心區的設立，意味著“一帶一路”有了開路先鋒和建設試驗田，兩省區應抓住機遇，積極謀劃，勇於創新，敢於擔當。不過，值得提醒兩省區領導和人民的是，“一帶一路”核心區在性質上不是中國改革開放早期所設立的經濟特區，不要追求比其他地區更多的優惠政策和特殊安排。在改革開放之初設立的特區，是著眼于盤活國內經濟一盤棋的，是在對外開放問題上“投石問路”，是“摸著石頭過河”的産物。當下，“一帶一路”涉及國內開放和國際發展兩個大局，更多要求頂層設計，強調製度的透明化和政策的普遍性，而且還涉及到其他國家，要起到溝通國際國內橋梁和樞紐的作用，不能搞特殊化，更不允許搞不公平的差別待遇。因此，要想發揮好連結東中西，溝通境內外的橋梁功能，就不允許存在一些僅適用於當地的特殊政策，而是強調和國際接軌，致力於建立為各方所共同接受和施行的制度和規範。因此，絲綢之路經濟帶核心區和21世紀海上絲綢之路核心區不是特區，而是試驗區和創新區，它們要在遵守國內法律和“一帶一路”沿線國家法律和共同制度的基礎上，通過制度和治理創新，將沿線國家多樣化的遊戲規則整合起來，形成一個區域經濟合作的架構，為“一帶一路”沿線國家政治互信、經濟融合和人文包容提供一個示範樣板，進而推動“一帶一路”沿線國家全方位的合作。

首先，推進規劃創新，將核心區的國內規劃轉變為跨國規劃。

在明確為核心區之前，新疆和福建的規劃都是作為國內規劃的一部分，尤其是2007年以來在國家主體功能區規劃的指導下，兩省區各自製定的主體功能區規劃基本上是從當地實際情況出發制定的國內規劃，雖然也將一些國際因素考慮在內，但基本上還是服從和服務於國內發展規劃的總體佈局。在明確為“一帶一路”核心區後，兩省區所承載的任務發生了根本性的變化，它們不僅是中國“一帶一路”發展戰略的核心區，更應該是整個“一帶一路”沿線國家共同發展的核心區。在規劃過程中，如何將不同國家之間的發展規劃在核心區規劃中結合起來，搭建不同國家發展戰略規劃互聯互通的橋梁，提出一份能夠體現不同國家發展規劃共同要求和促進彼此之間深層對話的跨國規劃，成為兩個核心區面臨的首要任務。因此，新疆和福建兩省區在制定對接“一帶一路”戰略規劃的時候，不僅僅要考慮地方發展的實際情況，也不僅僅要考慮國家發展戰略要求，更要考慮整個“一帶一路”沿線國家發展規劃互聯互通的要求，在難度上比其他省區市更大，任務更重。在推進過程中，要廣泛聽取國內外各方面的意見，不急於搞具體項目建設，而是要強調推出一份真正能令各方面都共同接受的跨國發展規劃。

其次，推進治理創新，將核心區的地方治理轉變為區域治理。

與發展規劃的跨國規劃創新類似，兩大核心區在治理上也不再是僅僅考慮地方發展的地方治理，而是要考慮與周邊國家和地區一道推進區域治理。相比福建僅僅強調涉海事務的區域治理，新疆在區域治理上的任務更重。新疆是中國面積最大的省級行政區，地處歐亞大陸腹地，是古絲綢之路的重要通道，是現代第二座亞歐大陸橋的必經之地，且周邊與8個國家接壤，戰略位置十分重要。同時，新疆境內有47個民族，很多屬於跨境民族，南疆與北疆發展差異很大，不僅面臨著經濟社會發展的沉重任務，而且還面臨著國際恐怖主義、民族分離主義和宗教極端主義的威脅，在治理難度上要比很多國家治理都大得多。長期以來，治理新疆早已經不是地方治理的問題，而是上升為國家治理的戰略高度。隨著核心區建設的啟動，新疆的治理恐怕也要相應突破國家治理的藩籬，轉變中國與中亞、南亞和西亞的區域治理問題，包括合作打擊“三股勢力”、合作治理水資源問題、合作治理族群矛盾等。如何在參與跨國區域治理中完善治理體系，提升治理能力，也是新疆絲綢之路核心區面臨的重要任務。

再次，推進制度創新，將核心區的國內制度轉變為國際制度。

長期以來，無論是福建省，還是新疆維吾爾自治區，儘管在制度設計上存在一些差別，但都是作為中國特色社會主義制度體系的一部分，屬於中國的國內制度，且在性質上屬於社會主義制度。但是，要想打造“一帶一路”核心區，那就意味著兩省區不僅要永葆社會主義制度的性質不變色，而且還要努力構建能夠為“一帶一路”沿線國家共同接受的國際制度體系，這些新制度在具體實現形式上不能囿于傳統國內制度的形態，要適應“一帶一路”發展的需要。比如在貿易、投資、金融、監管等制度環節上，兩省區應努力探索為沿線國家所接受的體制機制，吸納社會各界接受核心區的制度體系，讓各方認可核心區制度是“一帶一路”的國際制度而非中國的國內制度。同時，在提升核心區秩序普遍接受性的同時，還不能放鬆監管，不能動搖中國特色社會主義政權的根本。

在核心區作為創新區的所有實驗中，制度創新的實驗是最難的，也是最有風險的創新，搞得不好，有可能會犯“顛覆性錯誤”。這猶如在政治上“走鋼絲”，要在大膽往前走的同時，還要注意保持平衡，防止翻身落馬，這是對兩省區領導人政治駕馭能力的極大考驗。

三、怎樣推進核心區建設

在中央明確了新疆和福建的“一帶一路”核心區地位後，兩省區十分積極，不斷召開會議研究討論，制定相應實施方案，一些重大項目也在積極貫徹落實之中。比如2014年9月4日，新疆自治區黨委常委（擴大）會議審議通過《推進新疆絲綢之路經濟帶核心區建設的實施意見》和《推進新疆絲綢之路經濟帶核心區建設行動計劃（2014—2020年）》，全面部署核心區建設。隨後，確立了覆蓋全境的北、中、南三大通道建設計劃，並明確建設“五中心三基地一通道”，即建成區域性交通樞紐中心、商貿物流中心、金融中心、文化科教中心和醫療服務中心，建成國家大型油氣生産加工和儲備基地、大型煤炭煤電煤化工基地、大型風電基地和國家能源資源陸上大通道。在2014年底，新疆自治區人民政府成立了推進絲綢之路經濟帶核心區建設工作領導小組，這是全國第一個由地方成立的推進“一帶一路”建設領導小組。福建也確立了建設“一個樞紐、六個平臺和三個基地”的願景，發揮泉州、福州、廈門、平潭“一區三點”龍頭引領作用，漳州、莆田、寧德、三明、龍岩、南平“三港三地”腹地支撐作用，以陸上、海上、海外“三個福建”為載體，統籌經貿發展。

然而，儘管兩省區思想明確，行動積極，但與中央對“一帶一路”核心區的要求相比，還存在較大差距。正所謂，“善弈者，謀勢，不善弈者，謀子”。兩省區在推進核心區建設時，視野還比較狹小，仍然局限于當地看問題，僅僅盤算本省區內部的一盤棋，沒有完全站在國家一盤棋和“一帶一路”沿線國家一盤棋的高度看問題。在行動措施上，也過分依靠自身建設努力，缺乏吸納和整合社會各界乃至海內外各方面的資源共同努力的思路，建設格局仍然與“一帶一路”的要求不相適應。要明確核心區不是兩省區的核心區，是國家的核心區，要能代表整個國家與其他國家的核心區積極對接。因此，兩省區當務之急是儘快展開關於“一帶一路”核心區建設的大討論，在大討論中圍繞核心區建設，不斷解放思想，開闢新路，切實將“一帶一路”核心區建設引入一個統籌國際國內兩個大局的改革創新軌道上。具體來説，應該著力從以下三個方面努力：

一是推進基礎設施互聯互通。

儘管“一帶一路”涵蓋了“五通”等眾多內容，但就核心區的承載力而言，最重要的還是推進基礎設施的互聯互通，包括交通、通信、能源等基礎設施領域。儘管就基礎設施的建設水準而言，長三角、珠三角和環渤海三大經濟圈是中國國內水準最高的，但三大經濟圈還承載了與發達經濟體對接的任務，不可能專心對接“一帶一路”沿線國家。同時，新疆地處絲綢之路經濟帶大通道必經之地，且直接與周邊8個國家接壤，基礎設施互聯互通首先是新疆這樣的沿邊地區的任務，沿邊地區是“一帶一路”基礎設施互聯互通的門戶。因此，設施聯通是核心區建設的重點工作，需要將新疆發展置於“一帶一路”整體規劃之中，放眼全國、放眼中亞、放眼全帶，加強與周邊國家溝通合作，加強與兄弟省市的資源共用整合，共同推進絲綢之路經濟帶建設。

與新疆的情況類似，福建儘管在港口基礎設施上比不上上海、寧波、香港等大港口，但廈門、福州、湄洲灣三大港口的貨物吞吐量均已超過億噸，港口運力已經具備國際航運中心的基礎。如果福建沿海港口集中鎖定“一帶一路”沿線國家的港口，推動這些港口、碼頭、航線等方面的合作，完善海陸空和資訊通道等基礎設施聯通，並輔之以物流集散基地、運送中心、通關合作和人員往來等合作，福建完全可以成為連結中國與“一帶一路”沿線國家的21世紀海上絲綢之路核心區。特別是重點建設海上絲綢之路沿線的交通主通道、主樞紐、口岸、綜合交通運輸體系，以及國家級中心漁港、一級漁港、二級漁港和避風錨地，使之成為連結中國與沿線國家的國際航運中心。

二是暢通物流和經貿投資合作。

在推動基礎設施互聯互通的同時，兩大核心區還需要以經濟合作為主軸，以務實項目為支撐，大力推進貿易和投資的便利化，加強沿線國家的産業合作和城市合作。無論是絲綢之路經濟帶，還是21世紀海上絲綢之路，核心還是經濟合作圈的構建問題，只要“一帶一路”核心區的經濟上去了，“一帶一路”就獲得了強有力的物質基礎。問題的關鍵在於怎樣才能增強兩大核心區的經濟吸引力，最主要的還是強調軟硬環境的改善。從軟環境角度來講，核心區需要營造更加便利的服務環境、文化環境和營商環境。尤其是大力推進保稅區、跨境經濟合作區和自由貿易區建設，鼓勵越來越多的企業投資創業，建立行銷網路，使之成為擴大對外開放的試驗區，優先在金融服務、航運服務、商貿服務、專業服務、文化服務以及社會服務領域擴大開放，降低或取消投資者資質、股比、經營範圍等準入限制措施。從硬環境來説，核心區需要在立法、司法、監管以及體制機制上推進改革創新，探索實施負面清單管理制度，實行高度自由化的區域新區。總之，只要核心區的軟硬環境改善了，就有助於吸引海內外投資創業，為核心區的發展提供強大的動力，這對於帶動“一帶一路”的發展也有極大的引領效應。

三是推進人文交流合作。

“一帶一路”沿線國家國情複雜，文化多樣，有大量的深層次矛盾和問題。要想振興“一帶一路”，首先需要凝聚人氣，跨越不同宗教、民族、國家、歷史和文化障礙，通過深化彼此理解來搭建友好合作的橋梁。因此，新疆和福建兩個核心區的建設，推進人文交流合作是十分重要的一塊內容。從新疆核心區來看，最主要的是依託核心區，加強與佛教文化圈、伊斯蘭教文化圈和東正教文化圈之間的互動交流，要通過搭建人文交流對話的平臺，辦好各種文明對話、文化節、人員交流活動，為拓展人脈創造條件。從福建核心區來看，最主要的是推進海洋文化的跨國對話，特別是依託媽祖文化，加強世界範圍內的華人華僑交流，建立世界範圍內的華人人脈網路，這是促進21世紀海上絲綢之路社會、文化和人民的深度融合的重要紐帶。同時，通過建立海上絲綢之路城市聯盟，舉辦“共建21世紀海上絲綢之路”論壇和博覽會，打造21世紀海上絲綢之路的旅遊經濟帶，共建海上絲綢之路旅遊經濟走廊和環南海旅遊經濟圈，全面深化教育、文化、體育、醫療等領域的互補合作。因此，人脈網路和文化交流是“一帶一路”兩大核心區建設的主要依託，通過搭建平臺來提升人氣，為核心區建設提供動力支援。

總之，依託新疆設立絲綢之路經濟帶核心區和依託福建設立21世紀海上絲綢之路核心區，是中國推進“一帶一路”的重要舉措。設立核心區的主要目的在於為“一帶一路”派遣了兩個開路先鋒，核心區圍繞規劃創新、治理創新和制度創新，在“一帶一路”建設上提供國際合作的“試驗田”，為“一帶一路”沿線國家和地區提供示範、引導和服務。在今後“一帶一路”建設過程中，兩個核心區應勇於創新，敢於擔當，牢牢把握基礎設施互聯互通、貿易和投資暢通以及人文交流合作等重點任務，紮實推進“一帶一路”建設進程。可以説，判斷“一帶一路”能否取得進展，首先要看兩個核心區在改革創新上實現了什麼實際進展，取得了何種實際成效，它們將是評判“一帶一路”未來前景的風向標。