劉尚希：正確認識“土地財政”

劉尚希 財政部財政科學研究所副所長

“土地財政”不是一個正統的學術概念，也不是一個規範的政策用語，而是社會輿論對於我國土地出讓及其由此帶來大量政府性收入這種現象的一種俗稱。“土地財政”是我國的一種特殊現象，是在土地公有制（所有土地屬於國家所有或集體所有）和經濟市場化背景下産生的，工業化、城鎮化、住房商品化快速推進，土地在其中扮演了一個極其重要的角色，發揮出了無可替代的杠桿作用，在地方政府招商引資發展經濟、融資搞基礎設施和市政公共設施建設、擴大政府可用財力等方面，到處都有土地的身影。在我國特有的體制背景和特有的發展階段，土地承載著多重復雜的利益關係，牽動著不同群體的利益神經，也帶來了顯性和隱性的各種風險，受到社會各界的嚴重關切。“土地財政”的説法不脛而走，就是社會關切的集中表現，並把聚光燈投射到了政府及其財政身上。

一、土地是人類賴以生存的稀缺資源，天然具有公共性

土地的多維性、多功能和複雜性，對“土地+財政”的看法和觀點五花八門，也實屬正常，存在一些偏頗認識也是探索過程中的正常現象。要正確認識“土地財政”，追本溯源，需要從土地自身的公共性説起。

土地是人類安身立命之本，其公共性是與生俱來的。隨著人口的增多、集聚以及人類活動方式的改變，土地的公共性在不斷擴展。這與土地公有制還是有私有制，沒有任何關係，是人類發展過程中的一種“自然”屬性。世界各國，無論私有制國家還是公有制國家，基於公共性的土地用途管制都是國家治理中的重要內容。例如號稱最自由的美國，對土地實行“分區制”管制，對各類土地用途做出規劃和限制。即使是私人土地，其開發建設和交易都必須符合法律規定的土地空間規劃，如生態綠地、建設用地、農用地，以及土地具體用途規劃，如商業區、工業區、居民區。如果在規劃許可範圍內改變土地用途，通常需要政府審批同意，並向政府交納相應的費用，以保護土地的公共性——合理利用土地資源、保護土地自然屬性和避免土地過度開發破壞環境。土地作為重要的生産要素，也是經濟社會主體重要的資源和資産，但世界上沒有完全交給市場來自由調節的，也沒有完全交給社會自治來解決的。土地的公共性需要法律和政府來保護，也就是對私人土地的使用進行限制。

我國是實行土地公有制的國家，我國的土地承載著公共職能，這是不言而喻的。這既是土地的天然公共性在我國的表現，也是憲法、法律規定的土地制度的基本要求，也是與我國作為發展中大國的基本國情根植在一起的。土地實行國家所有與集體所有，是我國土地公有制的基本結構。這既是拓展我國土地公共性的一種方式，也是保護土地公共性的基礎制度安排。與土地私有制國家一樣，我國同樣要對土地進行用途管制，如農業地、工業用地、商業用地之間不能隨意轉換。不同的是，集體土地被限制直接交易，須經政府徵用變為國有土地之後才能轉讓。政府由此取得土地轉讓收入，同時對徵用土地進行經濟補償和前期開發。集體土地之所以被限制直接交易，與土地産權制度的缺位是聯繫在一起的。任何所有制，都難以與市場經濟直接對接，私有制如此，公有制也是如此。土地直接入市，直接關聯的是土地産權——如使用權、經營權、租賃權、轉讓權等具體産權形態，而不需要土地的終極所有權。傳統的土地所有權觀念抑制了我們轉向現代土地産權制度的構建，也使我們在“土地財政”問題上産生了許多誤解。

面對複雜的“土地財政”問題，我們需要深入反思和認真總結，防範化解其中的經濟社會風險，但不能以個人偏好來做簡單化的批判和輕率的否認。從理論上看，“土地財政”是我國公有制基礎上産生的財政問題，這是中國財政理論發展繞不開的一個重大問題。所有制及其産權制度，與財政的聯繫是根連的，因而是深層的，看不到這一點，對政府財政問題的判斷就會産生嚴重偏差。

二、土地出讓收入、地方財政收入均有廣義與狹義之分

我們認為，要了解“土地財政”的真實面目，必須先厘清土地出讓收入、地方財政收入的涵義及其他們之間的關係。

廣義的土地出讓收入是指“毛收入”，2007年起納入地方基金預算管理。2014年，地方土地出讓收入42605.90億元，其中80%左右屬於成本補償性費用，不能完全由地方統籌安排使用，只有扣除成本性費用後約20%的土地出讓收益，才是地方可以統籌使用的資金。但這並不等於説，那80%的土地出讓收入作為成本補償性費用就一筆勾銷了，而是發揮著重要的土地優化配置的作用。從預算管理的角度來看，也只有把“毛收入”納入，才能實現全口徑預算管理，真正把政府收支管住。

狹義的土地出讓收入是指扣除成本費用後的土地出讓收入，也可稱之為“凈收入”。2014年，地方土地出讓凈收益為8653.51億元，主要用於城鄉基礎設施建設、農業農村發展以及保障性安居工程建設方面支出。這與地方一般公共預算形成互補的關係，相應減輕了地方一般公共預算的壓力。例如，2014年地方土地出讓收入用於城鄉基礎設施建設、農業農村發展以及保障性安居工程建設方面支出達到6810.69億元，相當於減輕了地方一般公共預算收入用於這些方面的支出，對於地方一般公共預算收入起到了重要的補充作用。在這個意義上，土地凈收入更接近於地方一般公共預算收入的性質。

目前，我國政府預算收入包括一般公共預算收入、政府性基金預算收入、國有資本經營預算收入、社會保障基金預算收入。由於社會保險基金預算收入只是政府代管的社會公眾資金，而且其部分預算收入來源於一般公共預算收入的支出安排，因此，從嚴格意義上講，不宜將其作為通常意義上的政府財政收入。

廣義的地方財政收入是指地方一般公共預算收入、地方政府性基金預算收入、地方國有資本經營預算收入。

狹義的地方財政收入是指地方一般公共預算收入，包括地方一般公共預算本級收入、中央稅收返還和中央轉移支付。

從公有制基礎來考察財政，應當是廣義的，基金預算收入和國有資本經營預算收入都是與公有制基礎上的公共産權收益相聯繫的。不考慮公有制問題，僅僅從稅收來看財政，那就只是一般公共預算。

三、土地出讓收入承擔著公共職能

從土地的公共性出發，不難推出這樣的結論：土地出讓收入承擔著公共職能。

土地是政府的重要資産。從資産的意義講，土地收入甚至不應計入政府財政收入。按照國際貨幣基金組織《政府財政統計手冊2001》的定義，國有土地出讓收入只是資産形態變換，不應計作財政收入。但中國的土地出讓收入不只是一個會計學概念，不僅僅是從政府實物資産向貨幣資産形態的轉換，而是承擔著重要的公共職能，如轉移農民、轉換土地用途、建設公共設施等等。在這個意義上，也可以把土地收入視為政府的財政收入看待。社會輿論和學界的一些分析也是從其實質內涵來考慮的，納入財政收入範疇。

1．地方財政收入的不同口徑有不同的研究意義

這樣一來，地方財政收入則有兩個口徑：一是包含土地“毛收入”的地方財政收入，二是只包含土地“凈收入”的地方財政收入。由於毛收入與凈收入的差距很大，地方財政收入規模也會因口徑的不同而相差不小。

又因為地方財政收入有廣義與狹義之分，則有如下口徑的地方財政收入：

一是不含土地收入的狹義地方財政收入，即地方一般公共預算收入。以2014年為例，地方一般公共預算本級收入75859.73億元，加上稅收返還和中央轉移支付，狹義地方財政收入即一般公共預算收入為127464.18億元。以地方土地毛收入來比較，分別相當於地方一般公共預算本級收入和狹義地方財政收入的56.2%和33.4%。“土地財政”不可持續的説法大概也是基於這樣的比較，發現土地出讓收入佔據了“半邊天”，故而才有了這樣的看法。

從2015年開始，根據國務院有關統籌一般公共預算收入與政府性基金預算收入的要求，地方從土地出讓收益中計提的教育資金、農田水利建設資金調入地方一般公共預算收入統籌安排，剩餘其他土地出讓收入仍然納入地方政府性基金預算管理。這意味地方財政收入廣義與狹義區分的實質意義越來越弱化。

二是包括全部土地凈收入的廣義地方財政收入，即一般公共預算收入、基金預算與國有資本經營預算範圍內的地方財政收入。2014年，這個口徑的地方財政收入為145475.83億元，土地凈收入在其中佔比為5.9%。

三是包含土地毛收入的廣義地方財政收入。2014年，這個口徑的地方財政收入規模為179428.20億元，土地毛收入在其中的佔比為23.7%，接近四分之一。

上述不同的統計口徑，有不同的用途。從地方預算管理和地方財政能力的角度看，應用第三個口徑。從地方政府可統籌使用的“活錢”角度看，可用第二個口徑。第一個口徑適合於國際貨幣基金組織關於財政收入的定義，符合國際通行做法，但不一定適合於公有制基礎上的中國財政。

2．土地出讓的“毛收入”具有公共性

不同的地方財政收入口徑是用來分析研究的，但不能無視一個事實，那就是土地出讓收入都具有公共性，承擔著一定的公共職能。土地收入看似是交易的結果，但不是純粹的市場交易行為，也不是單一的政府籌資行為，而是從一開始就預置了公共目的和相關政策目標。徵收一塊土地、出讓一塊土地，都包含著公共政策目標，如促進經濟建設、完善社會基礎設施、推進城鎮化等等。

按照現有的分類法，土地收入有兩個用途，其中一部分是用於稱之為成本補償性支出，如支付給被徵地農民的補償、被拆遷居民的補償、開發企業的徵地拆遷補償、土地出讓前期開發費等支出。在會計意義上，這部分支出是“成本性支出”；在預算意義上，這是政府的預算支出，納入基金預算管理，與其他支出的管理程式和要求一樣；在實質意義上，這是政府的建設性支出，是因開發建設而發生的支出。忽視其開發建設的內涵，僅僅視為成本費用是不恰當的。在地方的預算管理觀念中，也由於這種認識，放鬆了對這部分支出的管理，有不少漏洞。土地收入的另一部分，即通常説的“凈收入”納入一般公共預算和基金預算，統籌用於城鄉經濟建設和公共服務支出。雖然在使用範圍和具體用途上有差異，但土地收入的兩部分存在共性，即都具有公共性，承擔公共職能，不僅為公共責任的履行提供財力支撐，而且形成了一種不同於正統財政意義上的土地財政制度安排，儘管這個制度仍不完善。

四、土地出讓收入規模大小與中央財政集中度無直接關聯

近年來，社會上有一種相當流行的觀點，認為土地出讓收入規模大小與中央財政集中度有關，即實行分稅制後地方財政收入少了，不能滿足地方建設需要，於是地方政府就多賣土地、抬高地價增加收入，造成土地出讓收入大增，並建議通過調整財政體制，降低中央財政集中度來解決土地出讓收入規模過大問題。如果進一步降低中央財政收入比重，這不但與十八屆三中全會強調的保持中央與地方財力基本穩定的改革原則相悖，而且會導致國家治理能力下降，反而帶來全局性風險。在這個問題，千萬不可一葉障目。

其實，進一步分析發現，地方的土地出讓收入與中央集中度之間並無邏輯上的直接關聯。2008-2014年，中央一般公共預算收入年均增長11.5%，佔全國一般公共預算收入比重從53.3%降至45.9%（這一比重明顯低於發達國家，也低於發展中國家），地方一般公共預算收入所佔比重不降反升。而同期土地出讓收入規模反而年均增長26.3%。這表明，土地出讓收入規模大小與中央財政集中度沒有直接的邏輯關係。因此，不能説中央拿多了（實際上中央還不到一半），地方拿少了，地方政府就依靠“賣地”來增加收入。同樣，也不能説中央少拿，地方土地出讓收入就會減少。極端地説，把全國所有財政收入都給地方，中央一分錢不拿，地方土地出讓收入也不會因此而改變。把地方“賣地”直接歸之為中央集中度高，顯然屬於牽強附會。

在現行土地制度下，每年仍然會有相當規模的土地出讓收入，這是國有土地的市場化配置方式帶來的。決定地方土地出讓收入規模及其增長變化取決於兩個因素：一是土地市場需求，二是可供土地規模。可供土地規模又與土地空間規劃、城鎮化程度、徵地制度等聯繫在一起。在這兩大因素中，市場需求的短期性作用更大。這與經濟狀況，尤其是房地産市場更緊密地聯繫在一起。當前，地方土地出讓收入快速下降，即是經濟增速趨緩，市場需求減弱而導致的。2008年國際金融危機衝擊，土地出讓收入急劇下滑；當前經濟增速放緩，土地出讓收入降幅明顯，這表明土地收入的增長變化更多地與經濟相關聯，而不是中央財政的集中度。

五、完善“土地財政”的制度安排，是當前發展轉型面臨的重大改革任務

按照十八屆三中全會精神，當前開展土地制度改革試點，縮小徵地範圍，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。隨著土地制度改革的全面推開，國有土地的增量減少，其出讓收入也會隨之變化。與此相應，集體土地的出讓擴大，集體土地出讓收入增加，政府需要用於補償性的那一塊支出也就會相應地減少。這意味著地方“土地財政”將會發生重大的結構性轉換，同時也會産生更複雜的治理問題。

前幾年，政府的土地出讓收入使用是三七開，70%是用於農民補償、拆遷補償、土地出讓前期開發整理等方面，30%是凈收入；而現在變成了二八開，用於補償的份額提高了10個百分點，土地凈收入只有20%。這説明政府承擔的徵地拆遷補償、出讓前期開發整理等成本越來越高，讓集體經營性建設用地直接入市，則可相應化解這方面的壓力。國有土地和集體土地都以市場方式來配置，既可以緩解越來越尖銳的利益矛盾，也可為經濟社會建設，尤其是城鎮化的健康發展探索一種新的方式。國有、集體土地都是公共土地，其在利益上的公共性程度有差異，但一旦納入城鎮化之中，其用途上的公共性程度則無差別。這面臨公共性與市場化及其利益分配的複合治理問題。從這個角度來觀察，“土地財政”問題依然存在，而且更為複雜。

當然，同時也要看到，特別在是當前地方債務存量規模較大，還本付息的資金來源收緊，而土地的金融杠桿效應下降，經濟增速放慢，多重因素疊加在一起，地方財政壓力與日俱增，要高度警惕區域性風險的擴散。要以改革的辦法來強化地方財政風險管理，避免系統性風險的發生，防止財政風險給經濟風險雪上加霜。根本的辦法是鼓勵創業、創新，優化結構，增強地方經濟增長後勁，擴大稅源，財政與經濟形成良性迴圈，只有這樣，才能避免發生危機。而“土地財政”在其中如何發揮作用，則是當前需要探討的一個重大課題。