賈康 華夏新供給經濟學研究院院長、財政部財政科學研究所原所長、中國金融四十人論壇成員
我國的房地産稅，即不動産持有環節或稱保有環節的稅收，其改革關鍵是使一部分消費住房，在保有環節上的稅收調節從無到有。黨的十八屆三中全會要求“加快房地産稅立法，並適時推進改革”，這是前些年曾以物業稅的名義做了模擬空轉和在上海、重慶兩地做了以房地産稅為名的試點改革之後，決策層最新的指導意見。在立法先行的前提下，我們應當理性看待房地産稅具有的促使房地産業供需平衡，增加有效供給、推動地方政府職能轉變，以及加強財源、調節國民收入分配並優化財産配置，提升直接稅比重從而減少稅收痛苦、推動民主理財和依法理財制度建設等五大正面效應。我們應理智探討關於此稅的一些爭議。
正面效應之一 ：促使供需平衡，增加有效供給
如果把房地産業和建築業整體作為國民經濟的重要組成部分，可以説這二者依然是未來幾十年我國城鎮化發展過程中的國民經濟支柱産業。但房地産業的發展除了市場化軌道之外，還有基本保障軌道。這兩者必須在市場經濟環境中協調統籌而共同引導房地産業的健康發展。房地産調控新政運作幾年以後依然矛盾重重。處理好這種矛盾需要系統性地理順相關制度和政策，整合優化從土地開發環節到不動産交易環節，再到住房的保有環節等整個流程中所有的稅費，推行合理配套的改革。對於公眾關注的房地産調控問題，要體現出“調控新政”的治本水準，制度建設是不可忽視和回避的，而使保有環節的稅收成型並與土地開發、房産交易環節的稅費合理協調，是制度建設的關鍵。
房地産稅改革作為整個稅改重要的內在組成部分，事關國民經濟支柱産業的健康發展而形成長久的支撐力量，也涉及千家萬戶的實際利益以及整個局面的和諧穩定。此稅在住房保有環節從無到有，會影響相關方方面面利益主體的利益預期，促使房地産市場上供需更平衡一些，在整個社會即使不增加投入的假設前提下，原來很多的空置房也會進入市場出租或交易。這在資源配置上看，當然是一件使整個市場中有效供給增加的好事，會減少房價動不動就往上衝的勢頭。雖然總體而言，它還不足以改變我們城鎮化水準一路走高過程中城鎮中心區不動産價格上揚曲線的基本大趨勢，但是可以使這個曲線的斜率低一些，使發展過程中大起大落的威脅與不良影響少一些。
正面效應之二：推動地方政府職能轉變，加強財源建設
目前，我國的地方稅體系遠未成型。1994年建立的稅制框架運作和演變至今，從中央到以省為代表的地方之間分稅制的維繫，主要是靠共用稅的“一刀切”，它規範了從北京、上海到西藏、青海的稅收分享標準：在主要稅種上，增值稅75%歸中央，25%歸地方；營業稅名義上全歸地方，金融機構的營業稅則按照隸屬關係劃分。這種共用稅為主的框架，還是維繫了分稅分級的基本規範性，但省以下的規範性則嚴重缺失。我們把各個省級行政區的省以下體制列出一覽表發現，即使是發達地區，也沒有真正進入分稅制狀態，而是五花八門、複雜易變、討價還價色彩仍很濃厚的分成制和包乾制。這幾年批評之聲不絕於耳的地方基層財政困難，地方天文數字的隱性負債，還有大家不斷抨擊的短期行為非常明顯的地方土地財政傾向，其中確實有體制原因，但並非是1994年分稅制改革造成的。因為省以下的各層級間財政體制安排並沒有真正落實分稅制。正是省以下的財政體制仍然在延續種種規範性極差的分成制和包乾制，才和其他因素一起導致了基層財政困難、地方隱性負債和土地財政等問題。解決這個問題，出路就是使省以下的財政體制實際貫徹分稅制。
地方稅基的合理化、主體財源支柱稅種的建設與最適合地方掌握的不動産稅或房地産稅有著緊密聯繫。房地産稅改革可以助力解決我國地方稅體系不成型的問題，為地方提供支柱稅種，進而落實省以下分稅制，促使政府職能轉變和市場經濟健康化。房地産稅的概念可寬可窄，廣義上房地産稅是指和房地産相關的所有稅收，狹義上是指不動産保有環節的稅收。美國人把不動産稅稱為property tax或real estate tax，它是美國地方政府最主要的稅種，來自住房保有環節，而且每隔一段時間就要重評稅基，由地方通過立法程式和每年的預算程度決定具體徵收方案和稅率。房地産稅成為地方政府最主要的財源，使得地方政府只要維持好市場經濟運作、優化本地投資環境、提升本地公共服務水準，財源建設問題就會自然地得到解決。在這種努力下，轄區內的不動産進入升值軌道，地方政府也就不用側重於用短期行為和其他財源去解決主要的支出資金籌措問題。只要地方政府踏踏實實、不偏不倚地發揮好市場經濟所要求的職能，整個財力分配體系裏的支柱財源問題就一併解決，這是由內生因素引致的職能轉變和激勵—相容式優化的制度建設。
因此，對於地方稅體系來説，這個稅制建設很重要，房地産稅最適合由地方政府掌握，使他們充分考慮怎樣優化本地投資環境和提高公共服務水準。在自覺實行職能轉變的同時，地方的財源建設問題也隨每隔一段時間重評一次稅基的機制而一併解決了，即內洽地結合了地方政府轉變職能和財源建設兩重目標的一體化實現。
正面效應之三：調節收入分配，優化財産配置
收入分配效應與我國改革開放以來的財産配置演變緊密相連。收入與財産這兩個概念在目前的收入分配格局裏如影隨形，很多收入現金流是和財産配置以後産生的收益、溢價和影響力密切相關的，而且由於財産配置的作用，致使很多社會成員實際收入的差距進一步擴大。其中有一個更深刻的、也是民怨很大的問題，就是收入分配、財産配置秩序的紊亂和不公。對於老百姓而言，一些傑出的企業家、科學家和體育界、文藝界的成功人士有高收入或得到重獎是可以被接受的，他們不能接受的是不公與腐敗問題，但今天我們先拋開不公和腐敗的問題來看與住房相關的財産配置領域，僅僅由於理財路線的不同就可能導致差異懸殊。實際上，我國很多“普通人”手上的資産存量其實是很大的。導致收入分配差距擴大和我國當前財産配置格局兩極分化的主要原因之一就是住房所形成的資産存量和存量溢價。
房地産稅顯然是調節收入分配和財産配置的優化機制，可以減少兩極分化對於社會形成的負面影響。保有環節房地産稅的調節下形成的合理局面應該是：先富起來的人、住豪宅的人、有多套房的人，他們適當地對公共財政收入多作一些貢獻，這符合支付能力原則，不會對他們傷筋動骨。而公共財政收入中添加了這樣一些財力後，在更好地優化稅制的同時，可以更好地去扶助處於相對弱勢的社會成員，使其共用改革開放的成果，提升他們的幸福感。
正面效應之四：提升直接稅比重，減少稅收痛苦
在我國，低收入階層“稅收痛苦”與直接稅比重偏低有關。人們已越來越多提到稅制方面直接稅比重偏低、間接稅比重偏高的矛盾，並已體現在現實生活裏中等收入階層民眾“端起碗來吃肉，放下筷子罵娘”的心態和對於當局的壓力上。在早些時候，公民的納稅人意識尚未上升到一定水準，因此對於稅收負擔問題大都渾然不覺。但近幾年，民眾在納稅人意識方面有了顯著提升，例如，聽説饅頭裏還有稅、月餅裏還有稅，民間的怨氣很大。實際上間接稅在消費品裏幾乎是無處不在的。財政部、稅務總局都用大量數據反覆論證説明，我國國內的宏觀稅負絕非高得離譜，目前我國的宏觀稅負大體上就是發展中國家的平均水準，明顯低於發達國家。但這還並不能夠否定我國民眾感受到的稅收痛苦問題。這種痛苦最主要的來源其實就是間接稅。間接稅成為國庫收入的主體部分，就意味著消費大眾是國庫收入的主要貢獻群體，而消費大眾的主要構成部分是低中收入階層。這些稅負的轉嫁與歸宿涉及很複雜的經濟分析，精確計算出某一個具體的消費品在不同階段的稅負演變十分困難，但總的來説，每個消費品裏或多或少都含稅。而給國庫作貢獻的主體—消費大眾中的低中收入階層，是在恩格爾系數還很高（較大部分收入用於滿足基本生活需要）的情況下讓渡了他們的物質利益。這是生存資料層面上的讓渡，也是痛苦程度很高的讓渡。
保有環節房地産稅作為一種重要的直接稅，將在整個稅收收入裏面提升直接稅比重，如果宏觀稅負不變，也就可以降低間接稅比重，減少社會成員總體稅收痛苦並增進社會和諧。此外，國內外相關研究亦早已表明，選擇對土地和房産徵稅，相較于其他稅種，對市場機制所造成的扭曲更小，除了有利於保持稅收收入的穩定性以外，更利於市場經濟的長期發展。
正面效應之五：推動民主理財、依法理財制度建設
還應特別指出，作為地方稅中適合於由地方來掌握、為公眾提供公共服務的資金來源，這一稅制有非常值得重視的對於民主理財、依法理財制度建設的催化作用。可以觀察一下美國：地方政府層面主要的稅收收入就是直接稅裏面的財産稅，也稱為不動産稅。大到近幾千萬人的紐約市，小到幾千人的一個自治鎮，都是美國稱為local層面的地方最低層級，這個層級的政府收入裏面，財産稅（不動産稅）可以高到80%甚至90%，最低不少於40%。我國未來可以參考美國這一稅制運作過程中的做法—透明度很高，地方政府轄區的社會成員都可以參加討論：一個年度這個轄區內應收多少財産稅（通常是在預算程式中把其他收入算清楚以後，看到一個相對於支出的缺口，再按照填補這個缺口的要求倒算出這一年度當地財産稅的稅率）以及稅收上去後怎麼用。大家都參與討論後，一旦這個稅率在預算程式中確定，該交稅的就依法交稅，得到的回應是政府稅務機關給各納稅家庭一個非常明確的通知：感謝您對本地本年度貢獻了多少財産稅，其中多少用於教育、多少用於綠化、多少用於我們的道路建設，等等。這就是民眾參與民主監督、依法治稅法律框架下一個很好的機制。顯然，我國以後在稅收建設發展中所培養的這種現代化制度安排，是會納入國家現代化歷史潮流的。
相關爭議及回應
除上述正面效應外，關於房地産稅還有很多的爭議問題。有討論者説我買的房子裏面已經包含前面繳付的土地出讓金了，為什麼還要重復徵收這個稅？其實土地出讓金是地租，租與稅性質不同，各行其道，並無“二者只能取其一”的關係，各國皆如此。
還有人強調：別的國家開徵有道理，而我國法律上説不過去，因為人家是土地私有制，我國是土地國有制。這個説法其實也是不成立的。國外確實存在城鄉土地私有制，但也有土地國有制。比如英國，土地終極所有權既有公的也有私的，所有住房的土地所有權可歸為兩種類型：一種是直接有一個很清晰的不動産私有産權；另外一種是要簽一個契約，比如取得公有的土地的使用權，再在上面蓋居民住房。無論是這兩種類型的哪一種，房地産稅都是全覆蓋的。另外還可以看看我國的改革經驗。我們20世紀80年代初經兩步“利改稅”推出了國有企業所得稅，當時有人就説連企業自身都是國家的，國家還徵什麼所得稅啊。但當時的道理也説得很清楚：在國家終級所有權的旁邊，現實情況是經營權與之分離，一個個國企具體而言是具有相對獨立物質利益的商品生産經營者，需要以稅收調節讓他們進入公平競爭狀態，所以所有的企業包括國企都須上繳法定的企業所得稅。這個邏輯，對我們現在認識國有土地上的不動産調節機制也適用。我國城鎮建成區的土地均為國有，但取得土地使用權和持有自己住房的主體，都有自己相對獨立的物質利益，如果需要調節相關利益關係，我們可以通過立法程式確立房地産稅來進行調節。當然，“70年”土地使用權到期之後，一般情況下應按《物權法》對住房的用益物權作“展期”處理。
還有人提出房地産稅稅基評估的複雜性與難度問題，其實十餘年前已啟動的“物業稅模擬空轉”就是要解決這方面的技術性問題：試點十個城市，所有的不動産都要確權，取得全套基礎數據，把所有的數據輸入電腦，設計好稅基評估程式軟體，具體區分製造業的不動産、商業的不動産和住宅，然後給一個指令就自動給出一個評估結果。這種評估結果可以跟當事人見面，有爭議的情況下可以通過仲裁認定。要做這些事情一開始當然要付出管理成本，但沒有過不去的硬障礙。現已明確，2015年3月1日實行全國不動産登記制度，到2018年，所有的數據資訊將可以“一網打盡”。這些事一旦進入軌道，以後就是常規運作的問題了。
此外，還有一種擔心：從無到有徵房地産稅，會不會引發激烈的抗稅？可以觀察重慶試點的經驗：重慶在房地産稅試點中涉及了住房存量，但那裏是按照“調節高端”原則對本地幾千套獨立別墅開徵房地産稅，同時在方案中設計了180平米的起徵點，即180平米扣除之後，剩下的面積才徵稅。實際上，重慶的徵收相當順利，因為富裕階層不會在乎一年的這點兒稅。重慶的啟示是，未來我國立法開徵房地産稅，“第一單位”應該扣除，使富豪也有一個基本的“免稅住房保障”。
總之，在相當長的歷史時期內，面對直接稅改革我們還有一些難題，但如果碰到難題我們便退而放棄改革，矛盾會越積越多而積重難返，貽誤現代化大局。現階段確定建立不動産登記體系，加快立法開徵房地産稅，實際上是一種倒逼，即拖了這麼多年的“攻堅克難”，一定要有一個解決方案。
評 論