朱旭峰 韓萬渠：區域發展規劃中的智庫參與

朱旭峰，清華大學公共管理學院教授、博士生導師

韓萬渠，南開大學周恩來政府管理學院博士研究生、河南師範大學講師

區域發展規劃上升為國家戰略過程中，國家智庫和地方智庫在議程設置、方案制定、方案提交、獲批、宣傳等過程中扮演了不同的角色，形成了“合作互動”的關係。以“中原經濟區建設規劃”得到國務院批復過程中的智庫互動為例，分析這一過程不同階段地方智庫和國家智庫的角色、行動和合作互動關係，以及國家智庫和地方智庫“合作互動”生成的影響因素，為理解中國智庫影響區域發展規劃政策提供了新的視角。

一、問題的提出

知識社會的到來，社會轉型中公共問題的複雜性，使得國家對智庫功能的重視達到前所未有的地步。2013年4月以來，習近平總書記、李克強總理等黨和國家領導人關於“加強中國特色新型智庫建設”的系列批示，引起了理論界和實踐界廣泛的討論，形成了“中國智庫迎來發展春天”的共識。對於中國智庫發展，黨的十八屆三中全會明確提出了“加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策諮詢制度”的重大命題，十八屆四中全會則強調“建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度 ”對於提高立法品質的重要作用。可見，“全面深化改革”和“全面推進依法治國”國家戰略的實施，需要智庫發揮更為重要的作用，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供智力支撐。但是，不難發現：無論中國智庫的理論研究還是智庫本身的實踐，大多數集中于國家級的智庫或者關注國家層面政策議題的智庫，重點考察此類智庫在國家層面政策過程的影響。地方智庫的相關研究較少，關注國家智庫和地方智庫關係的文獻更是較少涉及。

中國政府重視通過劃定“經濟特區”、“經濟開發區”等區域規劃的方式，促進區域經濟社會發展，實現“由點帶面”拉動全國經濟社會發展的政策目標。在這一政策設計中，地方政府提出區域發展規劃，中央政府批復區域發展規劃並予以政策支援。這一過程既有地方政府發展規劃類政策過程，又包含中央政府批復規劃並出臺支援政策的過程，反映出了地方政府謀求地方治理績效提升，進而實現自身職位晉陞的邏輯，也反映出中央政府借此實現治理統一性的追求。在發展規劃制定階段中，地方政府既需要本地的智庫參與區域發展規劃的調研、謀劃和方案制定，也需要國家智庫的指導幫助；在推動區域發展規劃上升為國家戰略的過程中，地方政府既通過官方正式渠道參與國家戰略選擇的競爭，又需要國家智庫運用各種渠道影響中央政府的區域戰略決策。由此使得參與其中的國家智庫和地方智庫間表現為“合作互動”的關係，區別於西方學者普遍認為的“政策分析市場上相互競爭的智庫間關係”。

對這一問題的考察，本文通過對河南省委、省政府主推《中原經濟區發展規劃》上升為國家戰略的政策過程為個案進行分析，重點考察國家智庫和地方智庫的角色、行動及關係。在此，本文將各省、較大市地方政府的發展研究中心、地方社科院、地方高校設立的，以本地政策議題為研究專長的智庫視為地方智庫；其他處於北京、上海等地，以國家層面政策議題為研究專長，主要服務於中央決策的智庫視為國家智庫。

二、智庫互動關係的生成：以中原經濟區發展規劃為例

改革開放以來，“深圳特區”、“浦東開發區”作為“珠三角”、“長三角”的發展引擎，成為不同時期中國經濟發展的增長極。中央政府在統籌區域經濟發展政策制定方面，探索出了“規劃先行”和“政策試驗”相結合的政策模式，以“控制—激勵”為導向鼓勵支援地方政府謀劃區域發展，落實執行國家治理的理念創新，配合國家統籌區域發展的總體戰略，地方政府也積極制定區域發展規劃以獲得國家支援。

（一）主力軍和方案制定：地方智庫的角色及行動 2004年湖南、湖北、江西、山西、河南、安徽等中部六省提出了“中部崛起戰略”，引起社會各界對中部發展的重視。六省輪流舉辦了“中部發展論壇”，並爭取到國務院對“中部崛起”戰略的支援，但並未顯現出與其他國家區域發展戰略規劃區域一樣的發展勢頭。“六省都支援等於都沒有支援”，各省心照不宣地開始進行“立足本省”的規劃制定。湖南省主推的“兩型社會”綜合試驗區、湖北省主推的“武漢城市圈”、山西省主推的“資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區”紛紛獲得國務院的支援。河南省提出的“中原崛起”戰略遲遲沒有得到國家的戰略支援。

2009年11月，原福建省委書記盧展工調任河南省委書記。在福建主政期間，盧展工主推“海峽西岸經濟區”助力“兩岸”經濟合作，使居於珠三角和長三角的福建獲得國家區域發展規劃的支援。受益於這一經驗，盧展工一到河南就提出了“中原經濟區”的概念。將原來主推的“中原城市群”升級為“中原經濟區”，旨在打破行政區劃，強調河南“在不犧牲糧食生産的基礎上推進新型工業化、新型城鎮化”，突出河南的交通樞紐優勢和文化傳承積澱。這一倡導贏得了河南社會各界的支援，針對中原經濟區發展規劃上升為國家戰略這一政策議題，迅速形成了政治流、政策流和問題流的三源合流。

作為政策倡導者的政府官員在共識形成中起到關鍵作用，也為地方智庫的協商參與提供了基礎和平臺。在此之前，地方智庫一直致力於河南省“中原崛起戰略”的倡導。因此，盧展工提出“建設中原經濟區”的倡導後，地方智庫從理論上分析了區域經濟規劃從城市群戰略到經濟區戰略的理念創新。河南省政府發展研究中心主任王永蘇、副主任歐繼中，河南大學中原發展研究院院長耿明齋等地方智庫的領軍人物，紛紛通過各種平臺發表關於建設中原經濟區的觀點。2010年3月，河南省發改委組織專家圍繞中原經濟區建設進行了三個月的調研，制定《中原經濟區建設綱要》。從部分專家在之後的報告、宣講及媒體專訪、網站發稿資訊中，可以發現：參與《中原經濟區建設綱要》的地方智庫主要是河南省政府發展研究中心、河南省社會科學院、河南省科學院、河南大學等地方智庫。地方智庫承擔了區域發展規劃方案制定的調研、方案制定，成為區域發展規劃制定的主力軍。

（二）教練員和思想仲介：國家智庫的角色與行動 2010年6月，河南省統戰部和河南省工商聯在河南開封舉辦“中原經濟區發展高層論壇”。在這次論壇上，時任國務院研究發展中心副主任盧中原、國務院參事室參事任玉嶺、民盟中央經濟委員會副主任、國土資源部規劃司司長董祚繼、九三學社中央原副主席、農業部原副部長洪紱曾、清華大學政治經濟研究中心國家發展戰略部主任韓建方應邀出席論壇，和省內地方智庫專家一起探討中原經濟區發展規劃。盧中原、任玉嶺、韓建方均是區域經濟研究方面在國內具有較大影響力的專家。在論壇上，國家級智庫的專家扮演了“教練員”的角色，對中原經濟區發展規劃的戰略定位，提出了意見和建議，其中“農業現代化、新型城鎮化、新型工業化”協調發展（“三化協調”）的思路形成了共識，成為影響中央支援的主推“概念”之一。

這些專家的參與及作為“教練員”的指導，增強了河南省力推中原經濟區上升為國家戰略的決心。2010年7月2日，河南省省委召開專題研究“河南發展的戰略思路問題的常務擴大會議”，明確啟動《中原經濟區建設綱要》編制工作。隨後河南省在北京召開三次圍繞中原經濟區建設的高峰論壇。三場高峰論壇主辦方均為國家級智庫，協辦方為河南省委、省政府。在這些論壇上，國家級智庫的專家成為主角。從論壇召開的時間看，三場高峰論壇比較密集，集中在2010年9月5日至9月19日。2010年9月18日，出席建設中原經濟區高層研討會的河南省委常委、常務副省長李克在接受媒體採訪時表示：《中原經濟區建設規劃綱要》已經上報國家發改委。參與三次高峰論壇的一位河南省地方智庫負責人在一次關於中原經濟區的宣講中提到：三場高峰論壇對於規劃批復並寫進《國家主體功能區規劃》和國家“十二五”規劃，起到了重要作用。

由此可見，在這一過程中國家級智庫除了承擔起“教練員”的指導作用，更為重要的是發揮了在京“權力距離”的“近水樓臺”優勢。國家智庫事實上承擔了類似西方智庫的“思想仲介”的角色，和地方政府的合作舉辦研討會。在研討會上，國家智庫和地方智庫展開的合作互動，共同為中原經濟區發展規劃上升為國家戰略進行“輿論造勢”。

（三）宣傳員和政策傳播：國家智庫和地方智庫的協同行動河南省委省政府主導下的智庫間合作互動，助力中原經濟區規劃上升為國家戰略。2011年1月，中原經濟區納入《全國主體功能區規劃》；2011年3月，中原經濟區寫進“十二五規劃”，提交兩會審議並獲得通過；2011年6月，國家發改委副主任杜鷹帶隊部委聯合調研組，在河南進行為期一週的中原經濟區建設專題調研；2011年9月27日國務院發佈《關於支援河南省加快建設中原經濟區的指導意見》；2012年，國家發改委批復《中原經濟區發展規劃》；各部委和河南省簽署36項戰略協議支援中原經濟區建設。河南省主推的中原經濟區發展規劃上升為國家戰略的任務得以實現。國家智庫和地方智庫的分工協作也進入新的階段——對中原經濟區發展規劃的宣講解讀。

在這一階段，國家智庫的專家側重於在國家級媒體發表關於中原經濟區建設的觀點。這些觀點在全國乃至更大範圍産生較大影響。尤其是對中原經濟區各個戰略目標的解讀，為引導農業、交通、物流、能源、裝備等産業發展、産業轉移提供了參考。地方智庫對中原經濟區規劃的宣傳主要集中于省內，借助兩個平臺展開。一是河南省省委組織的“中原經濟區建設宣講團”，其主要任務是在全省各地市及高校等進行關於中原經濟區建設的宣講；二是借助省內媒體的傳播宣傳，包括：《河南日報》連載關於中原經濟區建設的系列評論文章，《大河報》、河南電視臺對中原經濟區進行連續報道，地方智庫的專家作為評論人和嘉賓所做的訪談。地方智庫的宣傳在省內凝聚了共識，動員全社會積極參與中原經濟區建設。儘管這些宣傳往往被視為“政策解讀”，但基於共識的政策解讀，可以減少政策在執行環節的阻力。智庫間合作互動進行政策解讀和政策傳播的積極意義不容忽視。

三、智庫間合作互動關係生成的影響因素分析

國家智庫和地方智庫“合作互動”關係的生成，脫胎于中央政府和地方政府在區域發展規劃上升為國家戰略政策過程中的央地關係。在此關係語境下，地方政府謀求中央支援的行動，在非官方渠道通過尋求國家智庫的仲介式支援，影響著國家智庫和地方智庫合作互動關係的生成。同時，“共識式協商參與”是中國政策決策體制的主要特徵，智庫間的合作互動本質上是這一特徵在區域發展規劃政策過程中的體現。從微觀層面考察智庫間合作互動關係的生成，可以從以下闡述邏輯依次展開。

（一）優勢互補：合作互動關係生成的分工基礎首先，區域發展規劃政策過程中的地方智庫的合作互動對象為什麼是國家智庫。根據前述分析，地方政府和地方智庫間的關係已然明瞭，在尋求指導幫助時為什麼選擇的不是民間智庫或者在區域規劃研究方面具有專長的其他智庫，甚至國際知名智庫？對此問題的思考，可以發現合作互動關係生成的第三個影響因素。組織間合作關係的達成離不開闔理的分工。而分工的合理性體現在不同組織之間互補性的組織優勢。國家智庫的優勢在於——影響中央政府政策的“權力距離”優勢，以及這些智庫本身在其他國家級區域發展規劃制定過程中的經驗。地方智庫的優勢在於服務於地方政府的成本優勢、資訊優勢和溝通優勢，可以更好的實現地方意志和專家理性的結合。兩類智庫基於各自優勢的合理分工，促成了國家智庫和地方智庫的“合作互動”關係。

（二）準垂直系統：合作互動關係生成的組織基礎循著這一邏輯思考，第二個問題是“為什麼是這些國家智庫”。通過考察參與中原經濟區發展規劃上升為國家戰略政策過程的國家智庫主要是國務院發展研究中心、中國社科院、中國科學院、北京大學、中國國際經濟交流中心等。參與的專家以國務院發展研究中心和中國社科院居多。通過調研訪談，筆者發現和這些智庫聯繫的地方參與者同樣隸屬於河南省政府發展研究中心和河南省社科院。國務院發展研究中心和省級政府及較大市政府發展研究中心，往往具有業務上的合作。國務院發展研究中心的一些課題，會讓地方政府發展研究中心進行協助調研，二者也會圍繞區域性問題進行合作研究。儘管二者之間並沒有行政系統中垂直管理部門間的業務指導關係，但具備了準垂直管理的組織關係，成為開展合作互動的組織基礎。類似的現象也存在於中國社科院和地方社科院、中國科學院和地方科學院、中國農科院和地方農科院之間。組織間的合作關係形成有賴於組織間的合作基礎，智庫間的準垂直系統業務合作基礎構成了國家智庫和地方智庫合作互動關係重要影響因素。

（三）地緣社會網路：合作互動關係生成的情感基礎考察智庫間合作互動的具體行動者，尤其是國家智庫參與此政策過程中的專家。我們提出第三個問題：為什麼是這些智庫專家參與進來。對此問題的分析構成了微觀層面第三個影響因素——“地緣關係”。智庫間的合作互動本質上是智庫專家的合作互動。人際關係合作互動的形成有賴於信任和情感，而影響信任關係和情感形成的重要因素是血緣關係和地緣關係。國家智庫的“權力距離”優勢和準垂直系統的業務合作基礎都屬於政治地位和權力形成的圈層關係，那麼地緣關係無疑成為影響智庫間專家合作互動的重要影響因素。從參與上述政策過程的國家智庫的專家構成，可以發現基於地緣的社會關係網路。國務院參事任玉嶺、國務院發展研究中心原副主任盧中原、國務院發展研究中心原主任王夢奎、中國國際經濟交流中心常務副理事長鄭新立、國家行政學院經濟學教研部原主任周紹鵬、北京大學副校長劉偉等的籍貫和出生地均為河南，其他智庫的專家大多為中原經濟區鄰近省份或者曾經在河南工作。基於地緣的社會關係網路和“根文化”的影響，使得這些國家智庫專家在家鄉所在地需要奉獻智力資源和網路資源時，表現得義不容辭。

四、結語

區域發展規劃上升為國家戰略的政策過程中，國家智庫和地方智庫呈現出合作互動的關係。區域發展規劃政策過程中，地方政府的策略行為選擇是通過各種渠道爭取中央政府的支援，可謂構成了智庫間合作互動關係生成的宏觀影響因素；中國政策決策體制的“共識式協商參與”特徵，為國家智庫和地方智庫的關係生成提供了平臺，是互動合作關係生成的中觀影響因素；從微觀層面影響因素考察，可以發現：智庫的優勢互補是智庫間合作互動的關鍵前提；準垂直管理的業務關係是智庫間合作互動的組織基礎；智庫專家的地緣關係是智庫間合作互動的情感紐帶。由此構成了宏觀、中觀、微觀三個維度，更為立體地呈現影響智庫間關係生成的過程，從知識運用和智庫間關係的角度折射出中國政治生態的一個側面。

2014年10月27日，中央全面深化改革領導小組第六次會議審議了《關於加強中國特色新型智庫建設的意見》，習近平總書記在講話中強調“要統籌推進黨政部門、社科院、黨校行政學院、高校、軍隊、科技和企業、社會智庫協調發展，形成定位明晰、特色鮮明、規模適度、佈局合理的中國特色新型智庫體系 ”。中國特色新型智庫體系的建設，不僅要統籌推進橫向維度不同類型智庫的協調發展，也需要統籌推進縱向維度國家智庫和地方智庫的協調發展。無論橫向維度還是縱向維度，合作互動的智庫間關係都是中國特色新型智庫體系建設的目標追求。因此，智庫理論界和實踐界應重視智庫間關係研究。本文主要針對中原經濟區的個案進行分析，為更好地理解中國智庫影響政策過程，提供了一個“智庫間關係”的新視角。但是，限于調查訪談的深入性，本文還存在很多不足，對此問題的研究，期待和業界同仁一起開拓。