髙世楫 國務院發展研究中心資源與環境政策研究所所長
廖毅敏 工信部電信研究院政策經濟所
——一個政府工具的分析框架
黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。習近平總書記更進一步指出，“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系……是一整套緊密相連、相互協調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。”（習近平，2014）。國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。在全球化、資訊化的新時代背景下推進國家治理體系和治理能力現代化，要求我們充分利用資訊化手段，構建新的體制機制，實現各項事務治理的制度化、規範化、程式化，提高黨領導人民管理國家事務的能力。在現代國家治理體系的基礎制度建設中，在提高國家治理能力的過程中，資訊化將發揮不可或缺的重要作用。
完整準確地把握國家治理現代化的內涵與當前的重點
在漢語的語境和中國的文化傳統中，“國家治理”中的治理就是指統治者“治國理政”，國家和政府是唯一主體。在當代西方政治學和行政管理理論中，“治理”是指由包括政府在內的多種利益主體按照法律規定相互制約、形成社會秩序的過程（Bevir, 2012）。在我國的基本國情和基本政治制度下，“國家治理”是指中國共産黨代表和領導人民掌握政權，運作治權的過程，強調中國共産黨在縱覽全局、統籌各方的格局下，政府、企業、事業單位、社會團體、仲介組織、人民群眾各方主體共同發揮作用的治國理政。國家治理體系，就是保障國家有效運作各項制度所構成的制度體系。
推進國家治理體系和治理能力現代化是全面深化改革的目標，也是完善中國特色社會主義制度的實際內容。改革開放以來，我國政治穩定、經濟發展、社會和諧、民族團結，開創了社會主義現代化建設事業的良好局面，這説明我國國家治理體系總體上適應了我國國情和發展要求。同時，我國經濟社會發展距離人民群眾所期待的，真正實現現代化，實現社會和諧穩定、國家長治久安，還需進一步完善國家治理體系、提高國家治理能力。推進我國國家治理體系現代化，涵蓋了執政黨管理國家的所有制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規。推進國家治理能力現代化，則是基於上述國家制度體系，全面提升管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。
現階段國家治理現代化的重要任務，應該是全面建設現代國家制度或者完成現代國家構建（State Building），更加有效地發揮國家和政府在現代國家治理體系中的核心作用。
從政府工具角度看資訊化在國家治理現代化中的基礎作用
（一）政府工具：從治理能力視角審視現代國家建設
關於國家治理和社會發展的最新政治學和經濟學研究表明，在一個國家的現代化進程中，完成現代國家構建或國家建設（State Building）,建立有效國家制度（Effective State）和提高國家的制度能力或國家能力（State Capacity），是一個國家實現現代化轉型的前提（胡鞍鋼等，2003；Fukuyama，2004，2011, 2014；Bell & Hindmoor，2009；Micklethwait and Wooldridge，2014）。相對於政治或公共政策，治理只是一種執行，其傳統上應該屬於公共行政的領域。
一種威權政體可能有很好的治理，正如一種民主政體也可能管理不善。這種治理能力是“建制性”（Infrastructural）權力，也就是一個國家通過制度而治理整個社會的能力，其發生作用與一個國家的各種物質和制度基礎設施有關，決定了政府治理的品質和成效(Mann, 1993)。
同時，從政府工具的觀點來審視國家治理體系和治理能力，主要可以用四個方面來考量分析。一是從程式性角度衡量，韋伯式官僚體制是任何一個國家政府運作的基礎，幾乎所有的治理活動依託于官僚體制下的各種行政程式；二是從能效角度衡量，這種能效通常指向政府的汲取能力、官僚的教育程度和專業化水準等，也可以分為經濟調節、市場監管、公共服務、社會管理等具體職能；三是從輸出結果來衡量，良好的程式和強大的政府能力本身並不是目的，我們希望政府能夠提供教育、公共衛生、公共安全以及國防等優質服務；四是審視官僚自治的水準，某種意義上，適度的官僚自治能帶來最優的政府治理成效，過於僵化的授權意味著低效，而過於放縱的授權則走向國家混亂。而在國家和政府充分履行其承擔的各種責任的同時，要保障民眾權利、約束政府權力，這就必須要求一個國家有完備的法治基礎。
（二）資訊節點：政府在國家治理體系中的核心作用
針對國家治理體系中的政府角色和作用，英國學者克裏斯托弗•胡德（Hood，1983）提出了由資訊節點（Nodality）、政府權威（Authority）、公共財富（Treasure）、政府組織（Organization）等四個政府工具所構成的NATO分析框架，從工具主義的觀點來審視政府治理的成效。在胡德的NATO分析框架裏，資訊節點是最基礎的也是應用最為廣泛的治理工具。他認為，所謂資訊節點（Nodality）是指具有處在資訊網路或社交網路（不一定是“正中間”）當中的屬性，政府就是典型的“資訊節點”。
與此同時，政府作為“資訊節點”具備有別於其他群體的關鍵特徵，政府資訊節點在國家社會所處的中心位置，是其他組織和個人所無法企及的。
首先，政府節點具有法律授予的權威地位，是其他組織和個人所無法擁有的。這個節點能夠正式頒布命令、令行禁止、保障安全、公正裁決，比其他資訊節點在獲取和使用資訊方面具有優勢，其發佈資訊的影響力也遠遠超過其他組織和個人。特別是出於國家安全的需要，美國等崇尚個人自由至上的國家，賦予了國家機構以各種方式收集國內外任何個人各類資訊的權力，包括通過非法入侵的方式監聽外國首腦電話（Greenwald, 2013; The Washington Post, 2013）。
其次，政府節點擁有強大的資源和財力作為支撐，是任何組織和個人難以匹敵的。政府依法獲得汲取能力，通過稅收等方式動員和調動社會資源。中國第六次全國人口普查歷經三年，經費總預算達到80億元。全球任何國家動員資源收集資訊的能力，是任何組織和個人都不容易做到的。雖然Google、Facebook、沃爾瑪等收集了其用戶、客戶所産生的巨量資訊，但其資訊的品質和完整性，遠不及政府所收集的資訊，此外政府還可以依法強制性獲得這些非政府機構所收集到的資訊。
再次，政府節點擁有龐大的組織體系作為後盾，是其他組織所無法抗衡的。中央和地方各級政府形成的組織網路、人員隊伍、機器設備等基礎，決定了這個資訊節點的強大執行能力。在中國，僅第六次全國人口普查就通過各級政府動員了超過600萬普查人員。
此外，如果把社會治理視為基於授權的政府職能向外延伸的過程，政府資訊節點的作用將得到進一步強化和擴展。社會治理需要政府成為國家——社會關係轉型的紐帶，政府的權威通過授權或委託方式賦予公眾與社會組織，從而形成以市場機制為基礎、多方參與社會治理的局面。一方面，需要政府提高回應性，主動開啟政民雙向溝通渠道，提供公共參與的平臺和所需資源，政府資訊節點的作用得到增強。另一方面，社會組織是社會治理的重要參與方，也成為承接政府職能向外延伸的重要載體。教育、醫療衛生、社會福利、扶貧救災等原由政府把持的核心職能向社會組織讓渡,新型的組織方式和協同工作進一步擴展了政府資訊節點的網路。
（三）資訊時代中持續創新、不斷強化的政府資訊節點
當前，從電子郵件、網際網路、視頻監控、行動電話，乃至雲計算、大數據等新一代資訊通信技術，日益廣泛應用於政府部門，電子政務應用日益成為增強治國理政能力的新手段。尤其是資訊技術降低交易成本的特性，使得資訊時代成為基於資訊傳遞、擴散的多元化治理工具，充分發揮效用的舞臺。
核心業務數據庫與基礎資訊數據庫進一步凸顯了政府獲取資訊的能力，儼然成為現代國家治理的新基石。人口、企業法人等一批重要基礎資訊庫，金融、稅收、質檢、社保、教育等關鍵領域核心業務數據庫正在發揮著重要作用。例如，金盾工程建成了覆蓋13億人口的國家人口數據庫，各級人口管理數據庫為公安機關提供1.3億人次查詢服務，協助破案227萬起，挽回經濟損失40多億元。國家統計局建成了統計資訊庫，該數據庫共包含3400多個指標、320個分組、105.26萬筆數據。國家工商總局已經建成了完整的企業法人數據庫。
財政稅收領域的電子政務應用不斷增強國家對財富的汲取能力，夯實了現代國家治理的基礎和制度。資訊技術創新和拓展了納稅服務的內容和方式，稅務網站、12366納稅服務熱線、短信服務系統等一體化納稅服務平臺，實現了網路申報和繳稅的全覆蓋，使納稅人能夠更加及時準確地了解稅法規定，更加方便快捷地辦稅，更加全面有效地享受稅收優惠政策。同時，讓國家政府能夠實時掌握稅收工作各方面資訊，精確實施稅收風險監控，大幅度提高稅收徵管水準。
基於網路的多元化平臺不斷擴展政府權威的外延，正打造一個更可信的國家認同的基礎。在網路時代下，政府網站、政務微網志、網上聽證等多種網路方式，更加豐富了政民互動、公共參與的便捷渠道。深化資訊公開已成為打造透明政府、贏得公眾信任的現實選擇，人民的知情權、參與權、表達權和監督權更多地置於陽光下，更廣泛地動員人民依法管理國家事務和社會事務成為可能。網際網路已成為政民互動、公民參與、監督公權的新窗口，網際網路、微網志、微信已經成為一個最廣泛、最常見的參政議政場所，網民的輿論能量成為完善決策和監督公權的最好夥伴，網路已經成為社會動員的沃土，成為知民情、聚民智、匯民意的沃土。
基於業務系統的行政創新驅動治理能力的現代化，組織整合的協同政府成為可能。各中央部委通過電子政務業務系統建設，為促進政府職能轉變和增強治理能力發揮了重要作用。金財、金審、金盾、金保、金質、金土、金農等一大批關鍵電子政務工程建設，支撐了大量政府核心業務的運作，在政府宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務方面發揮了不可替代的作用。基於資訊的共用促進了跨部門業務協同，將有力推動現代整體政府建設。國家圍繞宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務的需要，積極推進資訊共用和業務協同，不斷擴大應用領域，特別是在綜合治稅、人口管理、公共服務、應急管理等方面大大提高了行政效率和服務水準。
現階段以資訊化推進國家治理體系和治理能力現代化的初步考慮
資訊化改變了經濟社會的運作方式，也改變了國家治理的方式(Dunleavy et. al, 2008)。特別是，資訊化使國民獲得的資訊更加全面、及時，其參與公共治理的能力得到加強，國家與國民之間的互動更加密切，這對政府有效響應國民需求提出了挑戰，而這種挑戰將是長期性的。
對於處於現代化中期階段的中國，我們當前國家治理所面臨的問題有其獨特的歷史性、階段性和文化性特點。從上述政府工具論角度，我們認為資訊化能夠為提高國家治理能力提供重要的支撐。
（一）加強網路環境下法治國家建設
加強民主法制資訊化建設。加快人大資訊系統建設，完善法律資訊庫。整合共用有關資訊資源，完善政協業務網路系統。加快推進法院系統資訊化，建設完善法院案件管理及決策支援系統。加快推進檢察系統資訊化，建設以控告舉報與刑事申訴、偵查監督等為主的檢察院法律監督資訊系統。
推進立法司法過程的網路公開和公眾參與。鼓勵採用網上聽證、網際網路徵集意見等新方式，提高廣大群眾參與政府立法的積極性。通過微網志、網路視頻等多種資訊傳遞方式，聯合媒體開展網路庭審直播，讓社會公眾能夠即時了解庭審資訊併發表評論意見，創造公開透明的司法環境。
建立紀檢監察的資訊化體系。加快建設行政監察資訊系統，以落實違法違紀責任追究為重點，加強行政權力運作監察監管機制，完善電子監察系統。以行政許可和行政處罰等執法行為為重點，建設行政執法監督資訊系統。有序引導網路反腐走向規範化，加強群眾對黨員幹部的監督。
構建公開透明的政府問責機制。建設公眾訴求資訊管理平臺，改進信訪工作方式，實行網上受理信訪制度，拓寬民意反映渠道。利用以公民身份證號碼為基礎的統一社會信用代碼制度及不動産登記制度，為預防和懲治腐敗夯實基礎。
（二）加大關鍵業務系統和基礎資訊對國家宏觀調控決策支援力度
不斷完善宏觀經濟資訊資源庫建設，強化金融、稅收、統計等基礎資訊資源開發利用，逐步完善消費、投資、進出口以及經濟運作、節能減排、智慧財産權等方面的業務資訊資源，提高宏觀調控的科學性、預見性和有效性。
建設和完善以法人組織機構代碼為標識的機關法人、事業法人、企業法人、社團法人及其他依法成立的各類機構單位基礎資訊庫。為企業發展、勞動就業、産業安全等資訊的監測分析和評價決策提供支援。
建立全國聯網個人稅收登記系統，加快不動産登記系統全國聯網，為建立按家庭總收入徵收個稅、財産稅、遺産稅等稅收制度改革提供完整的資訊支撐。
推進政府數據資源公開，抓緊研究制定《政府資訊資源開發利用法》、《政府資訊資源管理條例》等法律法規，推動我國政府數據開放平臺的建立，提升公共數據資源的社會效用。
（三）加快提升市場監管重要業務系統的支撐能力
加快建設和完善價格監管、價格監測預警、成本調查、價格鑒證、藥品和醫療器械價格評審、價格監督檢查等資訊系統，形成統一協調的價格管理和數據共用平臺，加強重要商品的市場價格監測預警、價格調控、監督檢查。
建立跨部門統一共用的信用資訊平臺，利用人口和法人基礎資訊庫，依託部門和地方建設的業務資訊系統，進一步完善公民和法人的信貸、納稅、履約、生産、交易、服務、工程建設、參保繳費，以及違法違紀等信用資訊記錄，依法實現信用資訊的跨部門共用，推動市場的誠信體系建設。
加快建設食品藥品監管資訊化工程，進一步加強對食品與藥品、醫療器械生産、流通和使用全過程監管業務的緊密協同和數據共用，實現食品藥品流通過程的透明監管，支援食品藥品安全事件的預防預警和應急處置。
加快建設金融監管資訊系統，完善針對金融業系統性風險、信用風險、市場風險的風險管控和資訊共用系統，重點加強對外匯業務、資本市場交易和跨境資金流動等的動態監測和資訊共用。建設和完善金融資訊平臺。
（四）加快資訊惠民，推動公共服務創新
加快數字教育資源公共服務平臺建設，全面加強基礎教育、職業教育、高等教育等優質教育資源開發與應用，不斷擴大優質教育資源的共用範圍，逐步建立廣覆蓋、多類型、多層次、開放便捷的終身教育資源體系。推動網路專遞課堂、名師課堂、名校課堂建設，逐步形成優質教學資源傳遞機制。構建師生網上學習、教學相長空間環境，促進形成教育資源共用利用的環境。
以建立城鄉居民電子健康檔案和電子病歷為重點，建設支援各級醫院上下聯動、醫保醫藥醫療業務協同、居民健康監測諮詢等的醫療健康公共服務資訊系統，支援醫療機構分級協作和醫保支付即時結算。建立和完善基層醫療衛生管理系統。發展遠端醫療，促進醫療衛生公共服務均等化。完善以疾病控制網路為主體的公共衛生管理資訊系統。
推進社會保障卡應用，建設覆蓋鄉村社區、實現多險種和跨省區接續的社會保險經辦服務資訊系統。實現社會保險經辦服務的多險種跨省區可接續，規範業務辦理流程，控制資金風險，實現精細化管理，為完善社會保障制度提供資訊支援，不斷提升國家社會保障的能力和水準。
（五）在資訊時代持續推進社會治理方式創新
建設和完善覆蓋全國人口、以公民身份號碼為標識、以居民身份證資訊為主要內容的國家人口基礎資訊庫。以人口基礎資訊為基準，建立資訊共用和校核機制，初步實現相關部門人口資訊資源的實時共用，為實有人口統籌管理、社會治安狀況等的監測分析和評價決策提供資訊支援，支撐社會管理綜合資訊系統建設。
進一步建設和完善應急管理資訊系統，加強對自然災害、公共衛生事件和突發群體性事件的資訊報送、預測預警、分析評估、輿論引導、應急預案智慧化聯動、預警資訊發佈、應急通信、應急指揮、防災減災、應急隊伍和物資調配、應急處置責任認定等資訊能力建設。
充分利用、整合和完善各類社會管理動態綜合資訊，加強網路輿情分析，健全網上輿論動態引導管理機制。出臺並實施資訊網路實名登記制度，強化虛擬社會治理。
注：
本文曾以“資訊化在推進國家治理現代化中的基礎性作用：政府工具論角度的分析框架”為題收錄于《中國資訊年鑒2014》。此處發表時有少量修改，參考文獻略。
評 論