韓啟德，全國政協副主席、九三學社中央主席、中國科學院院士、中國科學技術協會主席、教授
中共十八屆三中全會提出“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度”。中央全面深化改革領導小組第七次會議審議了《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，強調對宅基地制度改革的試點條件和範圍要嚴格把關，不能侵犯農民利益，同時不得以退出宅基地使用權作為進城落戶的條件。近年來，全國不少地方對農村宅基地制度改革進行了有益探索。大量實踐表明，農村宅基地制度改革是農村改革的重要方面，關係“三農”全局乃至城鄉統籌發展大局，意義重大，但情況十分複雜。正因為如此，中央要求農村宅基地制度改革要“慎重穩妥”。然而，各地對這一改革期待強烈，廣大農民對宅基地財産性權益格外看重。可以説，對農村宅基地制度而言，不是“要不要改”，而是“如何改”的問題。綜合各方面情況看，當前先行探索已進城落戶農民宅基地的有償退出機制，以此切入並不斷深化農村宅基地制度其他方面的改革，必要、穩妥且有效，具有重要的現實意義。
探索進城落戶農民宅基地有償退出機制的重要意義
探索進城落戶農民宅基地有償退出機制之所以可以作為農村宅基地制度改革的一個切入點，應當基於一系列現實必要性認識其重要意義。
首先，有利於疏解農村宅基地閒置和私下交易問題。一是當前農村宅基地的利用效率不高。較長時期以來，大批農民工或在城鄉間候鳥式奔波，用打工積蓄在農村蓋房，建新卻不拆舊；或舉家進城，卻沒有放棄農村宅基地，致使農村宅基地一戶多宅、面積超標、人減地增和閒置現象普遍存在。國土資源部調查顯示，農村閒置宅基地、空置住宅佔地、村內空閒地佔農村居住用地總面積的9%，距城市越遠空置率越高。據一些地方的調查，北京市郊區某鎮農民戶均宅基地1.2畝、1.15個宅院，佔地超標59%；湖南20%－25%的村民一戶多宅，90%的村民住宅超過省定住宅用地標準；山東省2005-2012年，農村人口減少507萬人，但農村居住用地卻增加270萬畝，每人平均居住用地從199平方米增至249平方米；重慶市1997－2013年，農村戶籍人口減少434萬人，每人平均村莊建設用地從149平方米增至176平方米；廣東省2000－2012年間，城鎮化率上升了20.9%，農村居民點建設用地卻以每年1.9%的速度增長。
二是宅基地私下交易問題日益突出。由於長期缺乏宅基地有償退出機制，受利益驅動等影響，農村宅基地私下交易十分嚴重。例如，有的地方，農村宅基地以買賣、出租、抵押等形式流轉的現象大量存在，形成了以自發流轉、交易為特徵的農村宅基地隱形市場；還有的地方，農村宅基地流轉由村集體經濟組織或個人以公開或半公開形式進行，流入對象既有本集體經濟組織成員，也有其他社會成員，如國有企業、民營企業、個體工商戶等。通過構建宅基地退出機制，以疏代堵，使宅基地交易規範化、合法化，一方面能夠切實保護農民權益，另一方面可避免重蹈小産權房氾濫覆轍。
其次，有利於緩解大規模農民進城帶來的城鎮用地矛盾和公共投入壓力。一是化解城鎮建設用地矛盾。按照《國家新型城鎮化規劃（2014－2020）》，到2020年將有1億左右農業人口進城落戶，必然引起城鄉建設用地結構和佈局發生重大變化。未來幾年仍是我國城鎮化、工業化的重要時期，僅滿足每年1600萬左右的農業轉移人口對生活空間、生産空間和生態空間的需求，就需要新增城鎮建設用地1600平方公里左右，城鎮建設用地矛盾日益突出。我國每人平均城鎮建設用地規模為100平方米，而農村每人平均居住佔地250平方米左右。因此，通過推動農村宅基地退出，按照“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤”原則，可以滿足新型城鎮化用地需求。
二是為城鎮化提供資金。按有關專家測算的每個農民進城落戶需要公共配套投入10萬元計，1億農民進城落戶需要投入10萬億元。如果按到2020年的6年分攤，平均每年需投入1.67萬億元，公共財政壓力巨大。若按照城鄉建設用地增減掛鉤指標1畝價值20萬元（重慶市依據城鄉建設用地增減掛鉤原則和級差地租原理進行地票交易試點，地票價格達到這一水準）計算，僅進城落戶農民宅基地退出的2.5萬平方公里土地的價值就達7.5萬億元，為進城農民融入城市提供了資金支援；增減掛鉤的1萬平方公里城鎮建設用地作為出讓地，按全國土地出讓均價50萬元/畝計，城市可增加財政收入7.5萬億元，為城鎮公共配套投入拓寬了渠道；同時，城鄉建設用地總量減少1.5萬平方公里。
最後，有利於增強土地制度改革的社會接受度。農村土地制度改革牽一髮而動全身，涉及廣大農民切身利益，應從群眾心理上易於接受、社會震動相對較小的方面和方式入手。從各地反映看，進城落戶農民宅基地有償退出比較符合這樣的要求。據有關方面統計，2013年全國農民每人平均財産性收入293元，約佔農民每人平均純收入的3.3%。而現行法律只允許宅基地使用權在本集體經濟組織內流轉，封閉狹小的市場空間加上“一戶一宅”的政策約束，極大地限制了宅基地的價值實現。調查顯示，如果退出機制合理、補償標準較高、相關權益保障到位，相當部分進城落戶農民有退出宅基地的意願，並且其退出意願隨著補償標準、權益保障程度提高而提高。進城農民不願意退出宅基地的主要原因是補償低於預期、在城市就業沒有保障、買不起房等。重慶市在地票政策出臺以前，宅基地使用權流轉費每畝僅幾千元到兩三萬元，但有了地票以後，退出宅基地畝均收益穩定在20萬元左右，增值明顯，符合農民的心理預期，為其進城安家並融入社會提供了十分重要的財産保障。因此，儘管重慶市實施地票制度僅4年半時間，實施戶籍制度改革僅4年時間，相關制度也都還在探索完善之中，但在全家進城轉戶的農戶中，通過地票形式退出宅基地就已達1/4左右，而且還有一部分已經提出申請並正在實施退地過程中。
重視保障農戶自願的實體性和程式性設計
《國務院關於進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發〔2014〕25號）提出，進城落戶農民是否有償退出“三權”，應在尊重農民意願前提下開展試點。保障農戶自願退出宅基地必須有完整的制度。
一是明晰宅基地概念，完善宅基地確權頒證工作。通過制定“農村宅基地管理”法律或行政法規，明確宅基地內涵、包含範圍和標準，明確附屬的院壩、圈舍等用地的標準與歸屬，一併確權頒證。
二是農戶自願退宅必須以有償為前提。堅持這一點不僅是市場經濟的本質要求，而且具有極強的政治和社會意義。第一，宅基地有償退出是對農民的補償。調研中，大家一致認為，一定要歷史地看待宅基地退出有償問題。長期以來在二元結構下，農民利益考慮不夠，現在通過流轉宅基地使用權獲得相應收益，應看作是對農民的一種補償，即便進城落戶農民退出宅基地，此項權益也不應被剝奪。第二，宅基地有償退出體現其用益物權性。隨著經濟社會發展特別是城鎮化快速推進，宅基地的內涵、承擔的社會功能也不斷變化。2007年《物權法》賦予農村宅基地的用益物權，在保障農戶宅基地依法取得、使用權利的基礎上，進一步明確了財産收益權利。第三，宅基地有償退出符合改革取向，也有利於維護社會穩定。當前一些地方片面理解宅基地無償獲得性，強制農民交出宅基地，導致“被上樓”、“被退宅”問題頻發，誘發了大量社會矛盾。十八屆三中全會《決定》有關“改革完善農村宅基地制度”的部署，強調“探索農民增加財産性收入渠道”，應通過宅基地有償退出機制予以落實。
三是退宅戶相應權益必須明確。例如，重慶市規定：農民在主城區工作5年以上，區縣城工作3年以上就可在合法穩定住所遷移入戶，就業、養老、醫療、住房、教育等城鎮待遇一步到位。到目前，該市進城落戶居民養老保險參保率86.2%，醫療保險參保率93.7%，近6萬名隨遷子女就近免費入學，9萬戶進城落戶居民和農民工配租到公租房，佔配租總數的46.6%；進城落戶農民在退出土地前，可以繼續享受與土地相關的種糧直補、農資綜合補貼、良種補貼、徵地補償收益權等9項待遇；同時在規定期限內保留與農民身份相關的家電下鄉補貼、農村生育政策、計生獎勵扶助等26項待遇。
四是退出自願須有嚴格程式。必須充分考慮農民市民化的漫長性和複雜性。農村轉移人口從暫居城鎮到逐漸擺脫對農村土地的依賴、真正融入城鎮需經歷一個過渡階段，在此過程中必須堅持自願原則，以保障農民利益、維護社會穩定。對農民退出宅基地不能搞強迫命令，也不能以多數戶同意“綁架”少數戶。重慶市規定：進城落戶農民宅基地是否退出、怎樣退出，完全由農民自己決定。進城落戶農民對宅基地可選擇保留、在村內流轉或者退出按地票方式獲得收益。對同時滿足徵地安置政策或退地政策條件的，由退地農戶自主選擇其中一種方式。願不願意退出宅基地，由農民説了算；願意以哪種方式復墾，由農民選擇；願不願意參與復墾施工，由農民決定；願不願意接受現行價款分配方式，由農民表態；對農民的意見一律書面記載。
退出的宅基地應多元化利用
目前，多數省市通過城鄉建設用地增減掛鉤對農民適度補償。但我們注意到，一些地方在宅基地退出過程中，面臨部分宅基地復墾為耕地不經濟，或復墾后土地品質不達標等問題，應區別對待，充分發揮其效益。
一是實現土地價值多形式轉換。宅基地利用應因地因宅而異。退出的宅基地不僅可復墾為耕地，亦可復墾為林地、草地或生態涵養地等。對退出宅基地如何更好地進行管護、復墾為耕地後如何發包，宅基地上建築物、構築物、附屬設施如何有償處置，宅基地復墾為林地、草地或生態林的市場價值和農民獲益如何計算等，都需要認真研究。
二是可量化為集體資産，參與農村股份合作經營。目前，在北京、江蘇等一些發達地區已探索出“存量折股型”、“增量擴股型”和“資産保護型”等股份合作模式。進城落戶農民退出的宅基地如何量化為股份、可以參與哪些形式的合作經營，需要進一步探索。
三是保留一批特色農居。我們在冀豫晉陜等地調研時了解到，當地不少特色民居在住戶遷移後，面臨著舊宅是拆還是留的問題。從國外情況看，城鎮化率達90%以上的德國，有40%的居民居住在農村；日本20%以上的人居住、生活在農村，但農民只佔到全國居民的4%。可見，如何很好地利用農村的宜居性，通盤考慮將來的“逆城市化”趨勢，滿足未來居民多樣化的生活需求，需要提前謀劃。比如，有些特色民居宜作為生態旅遊景點予以保留；有些品質較好的房子可以留下來作為度假旅館經營，等等。
宅基地退出收益分配必須統籌兼顧
農村宅基地的特殊性使得退出收益如何分配成為一個非常棘手的問題，必須兼顧多方面利益、考慮多重因素。
一是兼顧多方面利益。重慶市將退出宅基地復墾為耕地形成“地票”進行交易，凈收益的85%歸農民所有，15%歸集體經濟組織所有。廣州市在城中村改造時，對土地收益按每人平均居住權、基礎設施使用權、集體經營發展權三方面來考量。除了上述的重慶、廣州在改革中考慮的幾方面利益外，對於其他需要兼顧的利益分配，仍然需要因地制宜、分類施策。
二是充分考量邊遠農村與城市近郊農村宅基地地價差異，合理測算不同地域的退出宅基地補償價格。既要尊重地區性差異，又要防止因“同地不同價”造成過度的不公平。例如，深圳市曾經進行的一個城中村改造，“一夜間”冒出十余個億萬富翁、幾十個千萬富翁。此類現象在一些特大城市、大城市郊區並不鮮見。重慶市通過地票交易方式使得邊遠地區的宅基地極大增值，通過市場化方式實現了邊遠地區農民土地房屋的財産權和收益權，從某種程度上彌補了因區域差異導致的土地收益懸殊。德國通過內城和遠郊政府合作投資建設的方式，有償維持農業、林業用地和環境保護用地權益，幫助遠郊區開發新的服務經濟，解決了生態環境保護和地方經濟增長之間的矛盾。這些做法值得借鑒。
三是兼顧眼前利益與長遠利益。要切實注意農民今天的自願並不代表明天還會認可其自願的行為，在制度設計上應從長計議，留有餘地。廣州等發達地區提出，要建立面向未來的補償規則，從國家對農村非農建設用地發展權益出發，以權益作為補償標準。應實行漲價歸集體，對更新改造後的集體建設土地徵收土地增值稅、房地産稅或其他方式的稅收，用於集體經濟組織發展，從而保障集體經濟組織有可持續的公共投入。儘管全國多數地區和廣州處於不同發展層面，但其做法經驗值得關注。
評 論