常紀文：我國治國理念和模式的第二次飛躍

——第十八屆中央委員會第四次全體會議公報

常紀文 《中國的法治建設》白皮書主要起草人，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、中國社會科學院法學所教授

一、歷程與重大突破：中國法治的發展考察

1997年9月，黨的十五大報告提出：“進一步擴大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設社會主義法治國家。”1999年憲法修改，鞏固了這一方略。法制到法治，完成了第一次國家規範發展模式的飛躍。

2004年，國務院出臺了《全面推進依法行政實施綱要》；2008年2月，中國出臺了第一部《中國的法治建設白皮書》；2010年國務院出臺了《國務院關於加強法治政府建設的意見》。2011年3月10日，全國人大常委會委員長吳邦國向十一屆全國人大四次會議作全國人大常委會工作報告時宣佈，一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意志的，以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主幹，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規範構成的中國特色社會主義法律體系已經形成，為法治的實施奠定了全面系統的國家規則基礎。

2013年，中國共産黨發佈《黨內法規制定條例》，取代1990年的《中國共産黨黨內法規制定程式暫行條例》，併發布黨內法規五年制定規劃和其他加強黨內法規體系建設的文件。這表明，黨要管黨，並且想通過規範化的程式和方式，對國家予以領導。這是黨內規則之治和國家法律規則之治即法治銜接、協調與互助的重要轉捩點。

2013年，黨的十八屆三中全會體提出全面深化改革，加強國家治理體系和國家治理能力的現代化。按照什麼規則建設國家治理體系以保障體系的運轉？四中全會的決定和公報予以了充分的解讀，即用法治的理念、思維和方式來保障國家治理體系的建設和運轉。十八屆三中全會提出了法治國家、法治政府、法治社會的建設目標。自此，由以依法治國為核心的法治國家，演變為包括法治國家、法治政府、法治社會在內的法治中國，演變為由黨內法規、國家立法和社會自治規則支撐的治國規則體系，無論是主體、內容和方式，還是制度化方面來看，都是治國理念和模式的第二次飛躍。

目前，我國社會正在發生深刻變革，利益關係日益複雜，利益訴求日益多樣，社會矛盾日益凸顯，人們政治參與意識、民主法治意識、權利義務意識、公平公正意識普遍增強，對法治的期待越來越強烈，法治作用的空間越來越廣闊。在這個背景下，2014年10月23日，黨的十八屆四中全會閉幕，通過了十八屆四中全會公報和《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》。社會普遍認為，四中全會提出了依法治國的升級版，是治國模式第二次飛躍的系統闡述。

二、四中全會法治建設決定的亮點

（一）樹立了總目標，即全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。

國家治理體系，指的是治國理政的制度體系。國家治理體系的提出，提高了社會和公眾等主體在國家治理體系中的地位，加強了其作用。但該體系主要是靜態的。而法治體系不僅包括立法體系，還包括執法、司法、守法和法律監督等環節的體系。該體系是動態的，能夠使國家治理體系運轉起來，切切實實地使參與國家治理的主體發揮作用。

（二）明確了法治建設的基本任務

全會明確了全面推進依法治國的重大任務：完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施；深入推進依法行政，加快建設法治政府；保證公正司法，提高司法公信力；增強全民法治觀念，推進法治社會建設；加強法治工作隊伍建設；加強和改進黨對全面推進依法治國的領導。

改革是促進社會和諧、穩定、持續發展的關鍵手段。目前處於全面建成小康社會進入決定性階段，改革進入攻堅期和深水區，我們面對的改革發展穩定任務之重前所未有、矛盾風險挑戰之多前所未有。改革會觸及利益，肯定又有人反對。不要因為有人反對就不要改革，不要反腐敗。而為了減少風險，促進穩定，改革必須于法有據，必須按照規則辦事。為此，我們須加強法治建設，加強法律實施，加強法律監督。我們不能因為有人反對，就推進改革，就不加強法治建設。

（三）指明瞭中國法治建設的方向

四中全會要求加強和改進黨對全面推進依法治國的領導。在中國的法治框架內，有三套規則體系，一類是黨內法規和規範體系，一類是國家的立法和規範體系，一類是社會自治規則體系。在社會主義國家，中國特色社會主義法治理論是法治體系的理論指導和學理支撐，是全面推進依法治國的行動指南，法學界如果忽視執政黨的作用，逃避研究執政黨的執政規則，逃避研究執政黨的執政規則和國家的法治規則如何對接的問題，是不負責任的，是不利於國家的法治發展的。我認為，中國共産黨的執政規則和國家的法治規則的對接，即互助和聯合，是中國特色社會主義法治的重大特色。我個人長期從事這個問題的研究，發表了很多成果，對於四中全會重點闡述黨內法規和國家法律的關係，感到很高興。

社會主義國家的法治，不能用西方的標準來套。中國的法治建設，目的是讓人民幸福、快樂，生活得有尊嚴，而不是讓西方滿意。通過幾十年的發展，中國長足發展了，人民生活水準大幅提高了，國際地位顯著了，這説明中國共産黨領導下的法治理論、法治模式和法治道理選擇是正確的，符合中國國情的。中國的法治建設雖然要吸收世界文明發展的成果，但要立足中國的國情，解決中國的問題，也就是説，中國的法治建設要有定力。中國的法治，必須堅持共産黨的領導，立足自己的國情，不能拿我們的生活做實驗，更不能成為西方國家的民主和法治的試驗田。而要使共産黨的領導科學、民主，應當實行兩套規則的對接。只有對接了，才能實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。只有堅持共産黨的領導，本根不搖則枝葉茂盛。反過來，也只有用法治，才能夯實執政根基。為此，四中全會指出，“黨的領導是社會主義法治最根本的保證”“黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治等，體現了黨和國家在法治理論、法治道路和法治制度方面的自信。

下一步，應當加強機制建設，讓幾套法治系統運轉起來，防止制度被擱置或者空置。其中很大的一個工作任務是，借鑒安全生産的黨政同責體制建設的經驗，在藥品和食品安全、環境保護等民生領域推行地方黨政同責制度建設，使地方黨委切切實實地履行自己的領導責任。四中全會提出，提高黨員幹部法治思維和依法辦事能力，把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導幹部工作實績重要內容、納入政績考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察幹部重要內容，實際上也包含著這層想法。

（四）改革了立法的起草模式

在立法模式的改革方面，四中全會要求建設中國特色社會主義法制體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用。深入推進科學立法、民主立法，完善立法項目徵集和論證制度，健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑。要求改變部門立法的現象。現在的很多立法，部門痕跡很明顯。每個部門都有一部綜合型基礎法甚至基本法，各自為政，不利於法治的統籌和整體推進。

在立法許可權方面，社會普遍認為，應當建立超越部門利益的立法啟動和起草制度。截止目前，中國的法律法規基本覆蓋了經濟和社會發展的主要領域，門類較齊全，基本做到了有法可依。但是這些立法，大都帶有部門立法的色彩。如仔細對比分析不同法律的條文，可以發現，無論是監管體制還是監管職責，都存在很多相互衝突和覆蓋遺漏的問題。每個部門都有自己負責實施的基礎性和專門性法律，各成體系，而這些法律的草案大都是這些部門自己負責起草。無論國務院法制辦和全國人大法工委怎樣修改，通過後的正式文本還是多多少少地帶有部門利益的色彩。以各部門為主要實施主體的法律，大都只對本部門的職責規定得相對具體，涉及其他部門的職責時，大都規定得很原則。這就造成了，對於好處大而責任小的權力，大家都搶；對於只有責任而權力小的職責，大家都推卸。可以説是合意則取，不合意就舍。法律對於監管體制的設置，也應定分止爭。為此，現行的立法啟動和起草制度需要改變。

立法模式的改革，具體的改革措施可以為：其一，對於法律制定或者修改的啟動，可以由全國人大根據執法檢查或者調研來決定啟動，也可以由國務院提請全國人大或其常委會審議來啟動。國務院在作出提請的決定前，可以由各部委局提出意見。其二，全國人大或其常委會決定啟動法律的制定或者修改的，只能由全國人大常委會會有關專委會或者工作委員會負責草擬條文，不得委託國務院法制辦甚至各部委局起草草案。這樣可以保證法律草案的公正性和超越性。其三，全國人大常務會有關專委會或者工作委員會徑行調研拿出草案後，可以召集國務院法制辦和各部委局聽取意見，但這些意見只能供全國人大參考。超越的立法體制有助於解決部門立法、監管盲點和相互推責等問題。同樣地，國務院法制辦決定制定或者修改行政法規時，也應親自調研，充分聽取關於各界意見，起草條文，並再次廣泛社會的意見，之後徑行提交人大或其常委會審議。部門意見只能作為參考，立法不能被部門牽著鼻子走。

（五）明確人民的法治主體地位

四中全會明確人民的法治主體地位，守法由被動的守法演變為主動護法，突出人們的主體地位。強調法治文化的培育和法治精神的弘揚。法律的權威源自人民內心擁護和真誠信仰。人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護。必須弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，增強全社會厲行法治積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。可以看出，四中全會強調人民的法治主體地位，力圖把權力關進制度的籠子，這是法治思維的一大突破。我認為，該突破是依法治國到依法理國的標誌。依法理國和依法治國相比，更重視人民的主體作用，它是國家治理體系之下的法之治。四中全會強調社會主義法治理念、精神和文化，實際上是搶佔世界法治價值體系的制高點，體現社會主義制度的優越性和自信性。下一步應當加強公眾參與國家和社會事務的制度、機制和程式建設，發揮其參與和監督作用。

（六）突出憲法的地位，強化對依法行政的參與和監督

四中全會提出，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。健全憲法實施和監督制度，完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程式機制。四中全會提出，健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程式，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。通過此措施，可以把權利關進制度的籠子，遏制權力腐敗的蔓延。

（七）強調依法獨立公正行使司法權

四中全會提出，完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度，建立領導幹部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責保護機制。全會提出，優化司法職權配置，推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點，最高人民法院設立巡迴法庭，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。這些措施，有利於發揮司法在國家治理中的積極作用。

（八）促進法治人才的正規化、專門化和職業化，重視法治的保障措施建設

四中全會提出，推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化，完善法律職業準入制度，建立從符合條件的律師、法學專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度，健全從政法專業畢業生中招錄人才的規範便捷機制，完善職業保障體系。這一推進法律人立法、執法和司法的舉措，利於法治的發展。

四中全會提出，提高黨員幹部法治思維和依法辦事能力，把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導幹部工作實績重要內容、納入政績考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察幹部重要內容。

三、四中全會的幾個第一次

總的來看，四中全會有很多創新和突破，可以總結為：（1）發展觀的突破，公報提出要依法治國和以德治國相結合，和科學發展觀一起，我認為是，組成了科學發展、文明發展和法治發展三結合的中國發展觀。這是發展觀方面的一個巨大飛躍。（2）第一次提出了建設中國特色社會主義法治體系，從原來的法律體系到現在的法治體系，突出了執法、司法、守法和法律監督的作用，體現了法治環節發展的均衡性。（3）第一次強調黨內法規要同國家法律相銜接與協調，指出“依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨”。（4）第一次系統論述法治觀，如“法律必須被信仰，否則它將形同虛設”，法治既要成為國家治理理念、也要成為生活方式和共同信仰。（5）第一次提出人民的法治主體地位，目的有二，一是響應國家治理體系建設的要求，發揮人民的作用，二是力圖把權力關進制度的籠子，接受人民的監督。