我國正在進入全面深化改革的新階段，需要通過更為全面、深入的財稅體制改革讓財政儘快肩負起國家治理基礎和重要支柱的歷史使命。因此，中央對財政的要求和需求也在不斷更新，從黨的十八屆三中全會決定到十九大報告對於財稅領域發展與改革的表述變化恰恰説明瞭這一點。在既定的現代財政制度框架下，深化財稅體制改革又進入到了一個新的歷史階段，需要以新的面貌開啟新的航程。
新起點：十九大報告為財稅體制改革提出新目標新要求
黨的十九大報告關於財稅體制改革的論述集中在“貫徹新發展理念，建設現代化經濟體系”部分，提出要“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係。建立全面規範透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系。”而十八屆三中全會做出的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》的相關論述為：“完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。”並依此提出三方面的要求：一是改進預算管理制度，二是完善稅收制度，三是建立事權和支出責任相適應的制度。可見，從十八屆三中全會到十九大，在由預算制度、稅收制度、財政體制三個方面搭建的現代財政制度框架下，改革內容至少發生了以下兩方面的變化。
變化之一：以處理中央和地方財政關係為核心的財政體制改革成為首要任務
十九大報告將財政體制改革從第三的位置提升到首位，之所以會有這樣的變化，主要原因為兩個方面：一是基於改革均衡性的考慮。根據木桶原理，盛水量的多少決定於木桶的短邊。在成功實現了預演算法修訂、營改增等稅收制度改革後，財政體制正是現代財政制度的短邊。只有把短邊補齊才能整體達到現代財政制度的要求，整體體現現代財政制度的建設水準和程度。否則，先進的預算制度和稅收制度匹配落後的財政體制，現代財政制度就不能名副其實。二是基於改革攻堅的考慮。之所以成為短邊，是因為財政體制改革是三方面改革中最難攻克的堡壘，其核心是理順中央和地方財政關係，而這是一個亙古難題。在任何國家進入一個新的發展階段時都需要界定清楚中央和地方的權責，這必然涉及到中央與地方財政關係的調整，涉及到切蛋糕、觸動既得利益的問題，比預算改革和稅制改革要困難和複雜得多。
變化之二：改革內容和改革重心有所調整
由於改革進程的深入和改革環境的變化，十九大報告將改革內容進行了相應的調整。在財政體制方面，十八屆三中全會重點在於明確改革方向，十九大則在對社會主要矛盾做出新的判斷之後將全面深化改革的重心放在解決發展的不平衡和不充分上，並基於此對財政體制改革提出進一步的要求。一方面以權責清晰的更高要求替代權責相適應的較低要求，一方面將發揮中央和地方兩個積極性的要求具體化為建立財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係。在預算制度方面，由於立法已經完成，因此將目標鎖定在制度建設層面，即建立全面透明、標準科學、約束有力的預算制度，並將“提高效率”擴展為“全面實施績效管理”。在稅收制度方面，改革的任務已經全面鋪開，目前尚需配合財政體制改革健全地方稅體系，而在供給側改革降成本的要求下，穩定稅負的目標已被降低稅負取代，體現出稅制改革的進一步深化。
新展望：未來的財稅體制改革
由於財稅體制改革自身進入了攻堅期和深水區，加之國內外經濟形勢複雜，改革環境具有較強的不確定性，因此繼續深化財稅體制改革，一方面要從發展平衡的角度提高稅收的收入再分配功能和地方財政的可持續性，另一方面要應對經濟增速換檔而增大的財政收支缺口。
一是建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係
要取得改革的全面勝利，不能回避事權與支出責任劃分改革這一財稅改革中“最難啃的硬骨頭”，而是需要打起精神直面對待，按照十九大報告“賦予省級及以下政府更多自主權”的要求，著力解決財政領域不平衡不充分的問題，以此項改革帶動所有深化財稅體制改革任務的最終完成，建立現代財政制度。十九大為此提供了權威依據，未來，各級政府的財政權利和責任將更加清晰化，並將在此基礎上實現權責對等且可動態調整的最終目標。這需要從理順中央和地方財政關係的角度推進財稅體制改革，一方面分領域列出事權清單，按照公共服務性質在中央地方間進行事權劃分，從一開始就按照權責對等原則和事權性質配置支出責任；另一方面在事權和支出責任劃分的基礎上，進行中央和地方收入劃分改革，需測算地方財政支出需求和地方政府債務可承受能力，統籌考慮地方主體稅種的培育、中央地方共用稅劃分和地方政府債務安排；與此同時根據上述收入和支出劃分的結果安排轉移支付，屬於財力缺口的通過一般性轉移支付彌補，屬於中央委託事權的資金需求通過專項轉移支付滿足，在各項制度健全的前提下，約束激勵機制充分發揮作用，無需再通過要求地方配套資金的方式對地方政府進行約束。
二是以全面績效化為目標健全我國預算管理體制
根據十九大報告提出的全面實施績效管理的要求，加速完善績效預算管理架構、管理機制、績效目標、指標體系等要素。從花錢必問效、無效必問責的角度推進財稅體制改革，一是嚴格執行新預演算法，因為新預演算法已將績效的思維貫穿于預算編制、預算執行、決算以及預算審查的各個環節；二是建立由事前績效評審、事中績效跟蹤、事後績效評價構成的全過程績效預算管理機制；三是注重決算品質，統一預決算格式、科目、指標和統計口徑，增強預算、決算的可比性，通過對比確定預算編制效果和預算執行效果。此外，還需在強調績效的基礎上，遵循新《預演算法》為預算管理體制改革指明的方向，強化《關於深化預算管理制度改革的決定》中的改革事項進一步落實。
三是通過拓展“兩個空間”推動稅制結構實質性變革
根據十九大報告提出的要求，稅制改革需儘快將建立健全地方稅體系納入改革日程，儘快解決“營改增”改革帶來的地方主體稅種缺位問題，進一步理順中央與地方財政關係，從短期來看解決這一問題可以通過提高增值稅地方分成比例，從長期來看應當與其他方面的財稅體制改革對接，重新進行中央與地方收入劃分。事實上，僅將注意力放在地方稅本身並不能真正實現健全地方稅體系的目標，而是要推動稅制結構實質性變革，需拓展“兩個空間”，一是直接稅比重進一步提高的空間，二是間接稅進一步減稅的空間，為供給側結構性改革創造良好的稅收環境。在我國的減稅進入實質上降低稅負的新階段，需從增強稅收調節功能的角度推進財稅體制改革，一方面增強稅收的宏觀調節功能，保持對企業減稅負，尤其側重於對小微企業、高新技術企業、初創企業的稅負減免，依法開徵環境保護稅，對礦産資源和自然資源全面實施資源稅改革；另一方面增強稅收的微觀調節功能，即收入再分配功能，加快推動以家庭為納稅單位的綜合與分類相結合的個人所得稅制，在完善相關技術手段的基礎上健全財産稅體系；與此同時，進一步簡化增值稅稅率，使之更科學合理的同時延續營改增的減稅效能，花更大的氣力完善消費稅制，根據我國消費水準變化和消費結構的升級調整課稅對象，激發出消費稅潛在的收入再分配效能。只有讓整個稅制全面健康可持續地發展，地方稅體系才能更順利地建立健全。
四是破解“三向疊加”的財政收支缺口的加速擴張
未來，財稅體制改革除了專注于構成現代稅制的以上三個方面的改革外，還需要優化改革環境，理順財政收支的關係，緩解當前的收支矛盾與壓力。目前，我國財政收支面臨著“三向疊加”的壓力，收支缺口加速擴張。“三向疊加”中的第一個方向是經濟新常態導致的財政收入下行，第二個方向是供給側結構性改革所要求的減稅降費，第三個方向是財政支出剛性。在這三個方向同時施壓的情況下，我國財政收支缺口呈現加速擴張趨勢。這需要從加強財源建設的角度推進財稅體制改革，一方面完善政府與社會資本合作機制，在更廣泛的領域撬動更大規模的社會資本加入公共服務提供的行列，減輕財政壓力；一方面探索更有力的財政資金盤活和統籌機制，喚醒所有沉睡的財政資金、整合所有分散的財政資金，不留死角；另一方面，健全地方政府債務管理制度體系，在形成閉環管理的基礎上，加大制度彈性，提升地方政府債務緩解財政收支壓力的潛力。
(作者係中國社會科學院農村發展研究所黨委書記、研究員）