擔心被追責就以為不做不錯
為何近年來行政不作為問題日益突出?
中國行政法學研究會會長、中國政法大學副校長馬懷德認為,這與社會上存在的認識錯誤或者認識誤區有關。“我們都認為亂作為是違法,很少認為不作為是違法的,只將其看成是一般的違規甚至是一般的瑕疵。所以,在黨政機關,普遍有一種認為做多做錯,不做不會錯的看法。”
尤其是在黨的十八大加大反腐力度以來,行政不作為現象暴露出來。“原來也有,但一旦加大規則力度之後,大家擔心被追責。基於‘不做不錯’理念形成了不作為。就像老百姓説的,過去是門難進、臉難看、話難講、事難辦,磨破嘴、跑斷腿,現在是門好進,臉好看,話好講,事不辦。”馬懷德説。
在觀念之外,制度也是其中一個主要原因。比如,對於“法定職責必須為”,就有實現的障礙,“哪些職責是法定職責,還很難判斷,界限不清楚就有推諉就有失職瀆職。”馬懷德認為,制度缺失也導致了不作為,制度應該對所謂的“作為”、“不作為”的界限劃清楚。
此外,追責方式過於簡單,也被認為應該對不作為負責。馬懷德指出:“過於簡單化的粗糙的追責方式,導致越來越多的不作為。”
遏制不作為需創新追責監督方式
去年年底,中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》要求加大問責力度,堅決糾正行政不作為、亂作為,堅決克服懶政、庸政、怠政,堅決懲處失職、瀆職。
《決定》明確,行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為,勇於負責、敢於擔當,堅決糾正不作為亂作為,堅決克服懶政、怠政,堅決懲處失職、瀆職。
如何實現這些要求,有效遏制行政不作為問題?
馬懷德認為,要轉變觀念,對不作為認定和追責的觀念需要進一步轉變。“不作為本身就是違法,不作為跟亂作為違法的結果是一樣的。不是做多錯多不做不錯,而是做多錯多有可能,但是不做有可能是錯,而且必然是錯。”增強依法依規追責理念。“現在的追責還是政策層面多一些,所謂‘運動來了風聲緊了’,追得比較兇,用力過猛,但是缺乏穩定、長期的、可預見的規範化的追責體系。”
加快制度建設,完善相關立法。比如《行政程式法》《行政組織法》。程式法會規定法定期限、合理期限,組織法則規定法定職責,就可以因此對不作為進行判斷。
青鋒也認為,必須要明確行政執法部門的職權。要梳理執法依據,公佈權力清單。“既是法定權力,也是必須履行的法定義務,行政執法部門任何違反法定義務的不作為和亂作為的行為,都必須承擔相應的法律責任。”
馬懷德還建議,創新追責監督方式,形成合理梯度的追責。“法律的追責不能一竿子插到底,用最強烈的手段。應該約談或者指導、警示,最後達到處分,甚至是處罰,或者追究刑事責任這樣的梯度。”還應該充分運用檢察監督。
青鋒提出,在行政評議考核當中也要加強這方面的考核。“評議考核的主要內容是行政執法部門和行政執法人員行使行政執法職權和履行法律義務。評議考核怎麼考,考什麼,其中就有對他們是不是積極作為,有沒有履行法律義務的內容。”青鋒説。□ 本報記者 張維