事權劃分改革何以成突破口
財稅體制改革，涉及的層面眾多。為什麼選擇央地事權劃分改革作為新的突破口？一言以蔽之，要抓主要矛盾。
財稅體制是推動經濟健康發展的重要工具。眾所週知，當前經濟下行壓力有增無減，下行壓力主要表現在什麼地方？除去外部環境的不穩定因素外，從內部來看，主要表現在産能過剩嚴重、地方債存在局部危機、房地産泡沫與去庫存關係難以理順、實體經濟環境需要進一步改善、環境和食品安全治理有待增強等方面。而這些主要矛盾，都與央地財事權不匹配有直接關聯。消除過剩産能，清除僵屍企業，中央設立了目標，但需要地方積極配合。既要保證宏調任務完成，又要保證地方發展後勁，如何平衡？既要通過中央代發債、地方自主發債增強地方發展後勁，又要防止地方變相發債引發金融風險，如何把控？既要在一線城市和熱門二線城市防止房地産泡沫生成，又要在三四線城市去庫存，為新型城鎮化打好基礎，怎樣“因城施策”？實體經濟怎樣才能消除稅費過重困擾，敢於投資願意發展？環境治理和食品安全治理如何避免被地方利益“綁架”？央地財事權的科學劃分，能夠提供答題的鑰匙。
據財政部此前的數據，中央集中了全國財政收入的50%以上，但中央財政支出只佔全國的20%左右。這與其他可比較大國形成了鮮明對比。美國作為權力分散的經濟體，中央支出大約佔60%左右，日本中央財政支出佔40%以上，歐洲主要國家的中央財政支出佔比通常在50%。近年來，各主要經濟體的中央財政支出還在增長。這部分緣于金融危機發生後，經濟復蘇需要中央財政作出更大貢獻，根本上則緣于中央財政對重大事務承擔著明確的法律職責。
從中國的實際情況看，增加中央財政支出，同時賦予地方能夠匹配的財事權，對於應對經濟下行壓力尤其必要。過去，應對經濟下行風險和壓力的主要策略是貨幣政策的調整。在金融危機期間，這一策略已用到極致。雖然刺激性的貨幣擴張政策保證了中國經濟在危機期間的增長速度，但也留下了後遺症，産能嚴重過剩和環境透支就是其顯性症狀。在經濟進入新常態後，沿用刺激性貨幣政策已無大的空間，實施積極的財政政策，成為最恰當選項。而讓積極的財政政策充分發揮作用，修復體制弊端，讓中央財政和地方財政得到善用，是前提條件。從這個角度看，啟動央地事權劃分改革，既是財稅體制改革的原有議題，也有強烈的現實針對性。
央地事權劃分怎樣有的放矢
國務院《關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，無論從原則設定還是具體實施方案上看，都是去弊興利式的“有的放矢”。
總體來看，指導意見至少有三大“亮點”。一是適度加強中央的財政事權。意見特別指出，要逐步將國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰略性自然資源使用和保護等基本公共服務確定或上劃為中央的財政事權。國防、外交、國家安全等劃分為中央事權不難理解，將全國重大傳染病防治、戰略性自然資源等列為中央的財政事權尤為引人注目。過去，稀土等戰略資源的無序競爭和廉價出口曾引發廣泛關注。重大民生和戰略性資源的財事權歸於中央，既是糾偏，也體現了維護國家安全和重大民生的中央職責。實際上，在主要經濟體，食品、藥品安全等領域，向來都屬於中央或聯邦權力，輕易不會下移。適度加強中央的財政事權，體現了與國際管理經驗接軌的開放態度。
二是在現有基礎上減少並規範中央與地方共同的財政事權。央地共同財政事權過多，是造成政府職能定位不清、職責交叉、財政事權和支出責任劃分規範化程度不高、相互推諉責任現象的主要源頭。減並央地共同事權，不僅有利於避免上述現象，也為確立地方事權打開了空間。只有地方事權得到明確厘定，才可能討論如何匹配與之相適應的財權。中央和地方的財政支出比例，才有可能找到合適的測算點。
三是對中央和地方的財政事權、央地共同財政事權要分別確定承擔支出責任。對於央地財政事權劃分，一直有觀點認為，中央收入過多，地方收入過少。從央地財政支出比看，這種觀點可能部分符合實際情況，但央地事權劃分不是損有餘補不足這麼簡單的計算題，而必須既要考量財政事權匹配，又要防止形成分裂的財稅體系。分別確立央地不同財政事權的支出責任，有利於維護財稅體系的統一性，同時，也為下一步改革和減少中央轉移支付，提高資金運作效率，留下新的改革空間。
從合理劃分財政事權介入，經過合理支出責任，完成央地財政事權的劃分，提高地方財政事權的匹配度，最後形成政府間財政事權和支出責任劃分的法律體系，這是基於當下治理架構的妥善改革之舉。不僅有利於歸集改革能量，還能避免付出過多改革成本。
宏觀目標是國家治理現代化
從高度集中的統收統支到包稅包乾制，從分稅制改革到建立預算管理機制，從新預演算法頒行到此次央地財政事權劃分改革，每一次變革，都記錄了建立現代財政制度的努力。實際上，財政制度記錄的就是國家治理現代化的歷程。放諸中國數千年的國家治理進程中看，從來沒有在這麼短的時間內，有過如此頻繁的改革，也從沒有達到今天的改革深度。這固然是緣於時代變革賦予的改革命題，但同時也表明瞭中國現代化進程的成就。只有具備了相應的物質基礎和改革經驗，國家治理現代化才能成為切實目標。
需要指出的是，儘管從財政制度的改革內容看，不乏與國際先進的國家治理經驗接軌之處，各國的事權劃分都有必須遵循的普遍規律和內在邏輯，具有一定的共性。但是，中國的改革有自身的特殊之處。縱觀歐美國家的財政制度，單一制國家中央財政事權較重，聯邦制國家財政事權相對分散。而中國傳統上在政治層面實施的是中央集權制度，進入改革開放時代以來，政治層面中央集中權力，經濟方面賦予地方相應權力，這種體系與歐美國家存在很大不同，國外學者稱之為“分散的集權體制”。
基於這種體制推行的財政體制改革，不可能照搬國際經驗了事，而必須充分評估中國的經濟和社會發展情況，權力體系運作特點，盡可能通過帕累托改進的方式，尋找並擴大政府和市場、中央和地方的利益共同點，以較低成本完成治理體系的演化。
從財政事權劃分這個微觀層面看，改革的成功標準應當設定為三個：一是中央財政事權的適度加強，是否有利於提高普惠式的公共服務，增強國家安全；二是各級政府的財政事權是否得到合理匹配並改變粗放發展觀；三是能否改善社會分配體系和企業發展環境。而從國家治理現代化這個更宏觀的層面考量，財政事權劃分改革能否預留改革空間，帶動政府職能、立法、司法層面的改革，能否推動法令統一和市場的統一，能否將央地博弈轉化為央地相互促進，是關鍵指標。
從十八大到十八屆三中、四中、五中全會，都對推進中央與地方財政事權和支出責任劃分作出過部署。這些部署體現的，是對國家治理現代化的不懈追求和歷史擔當。央地財政事權劃分改革作為完成歷史使命的組成部分，沒有理由不積極推進，玉汝于成。
本版撰文徐立凡