中國網/中國發展門戶網訊 新冠肺炎疫情是新中國成立以來在我國發生的傳播速度最快、影響範圍最廣、防控難度最大的一次突發公共衛生事件。在無特異性抗病毒藥物和疫苗的情況下，習近平總書記親自指揮、親自部署，全社會動員，全民參與，全面落實科學防控、依法防控、精準防控，實行“早發現、早報告、早隔離、早治療”，做到“應檢盡檢、應收盡收、應治盡治”，有效遏制了本土疫情，併為世界疫情防控爭取了寶貴時間，取得了階段性重要成效。
在以“非醫療干預”手段為主抗擊新冠肺炎疫情的過程中，我國各級公共衛生與疾病預防控制（以下簡稱“疾控”）體系發揮了重要作用，但同時也暴露出了諸多短板和不足。本文將結合當前疫情和新時代健康中國戰略目標，以我國公共衛生與疾控體系為對象，從體系機制健全、法律法規建設和政策保障支援 3 個方面淺析當前存在的突出問題，並就後疫情時代職能任務發展、科研技術支撐和人力資源儲備 3 個方面提出思考與建議。
公共衛生與疾控體系的突出問題與相關建議
疾控體系機制
從 2003 年“非典”疫情到此次全球新冠肺炎疫情的暴發，守護公共衛生安全已成為維護我國國家安全穩定的重要組成部分，應當把疾控體系作為公共衛生體系的核心予以確定。雖然此次疫情中暴露了我國疾控體系機制的短板和不足，但問題卻是長期存在的，主要體現在以下 3 個方面。
被邊緣弱化的性質定位。2000 年左右脫胎于各級衛生防疫站的疾控機構，由於將防疫站監督監測職能分開，被定位為以“疾病預防控制、公共衛生技術管理和服務職能”為核心的純技術型事業單位。2009 年我國啟動深化醫藥衛生體制改革，約束性更強的基本公共衛生服務劃歸基層衛生體系主要承擔，而被劃分為公益一類事業單位的各級疾控中心不能提供市場化服務，人員工資和運作經費全部由財政負擔。同時期疾控人員薪酬待遇明顯低於同級公立醫院和公務員每人平均收入，而自留技術服務收費項目的取消，以及績效工資分配中的“大鍋飯”現象，均導致薪酬制度無法體現出衛生技術人員的專業價值。2017 年事業單位改革，隨著疫苗零差價、預防性體檢收費取消、委託檢測免費等相關政策的實行，各級疾控中心收入來源驟減，許多欠發達地區財政保障不到位，又沒有相應補償機制，以至於其運轉困難。
疾控體系建設發展不足。雖然 2004 年出臺了《關於疾病預防控制體系建設的若干規定》，但規定中的內容並沒有被很好地貫徹落實：國家、省、市、縣四級疾控機構與基層預防保健機構的組織建設協調不夠，醫療衛生機構疾病預防控制的責任不明，突發公共衛生事件應急機制不健全，基層疾病預防控制專業隊伍能力薄弱。各級疾控中心定位分工不清，機構設置和資源管理分散碎片化，職能重疊，資源配置重復。國家疾控中心與省、市、縣三級疾控中心職責脫節，而省、市、縣三級疾控中心工作部署和分工“上下一般粗”，資源要素浪費，發展方向不明確，職能重點不突出。
衛生應急專業主導、協調聯動能力不足。在我國重大突發公共衛生事件中，疾控體系沒有專業主導、協調聯動的話語權和行政權，在突發應急指揮部的統籌管理中與其他聯動部門（如醫療機構、社區、公安、交通運輸等）平行，科學防控難以落實。雖然我國建立了由衛生健康部門牽頭、30 多個部門參與的應對突發公共衛生事件聯防聯控工作機制，要求強化部門間、軍地間、區域間、國際間的資訊溝通，實現跨部門、跨區域、跨國境的協調聯動。但在此次疫情處置中，疾控體系並沒有在疫情研判、決策制定、協同實施、應急溝通等全鏈條工作中起到關鍵作用。公共衛生與醫療機構的分工協作機制不全、聯通共用環節欠缺，存在“防控+治療”分離的問題。重處置、重臨床、輕預防，突發公共衛生事件應對能力不足，防控與救治整合不暢。
針對上述問題，建議：應當儘快確立我國各級疾控中心公益性、行政性的複合定位，實行“公益一類事業單位保障，公益二類事業單位管理”的機構運作機制，其經費由財政全額保障；提高疾控人員收入水準，允許將科研、服務等項目取得的部分收入納入疾控人員基本工資收入分配和獎勵性績效工資分配中。 改革和健全公共衛生隊伍人員培養、準入、待遇保障、考核評價和激勵機制，擴充人員（特別是專業技術人員）編制，優化國家、省、市、縣四級疾控中心的資源配置和職能分層，完善疾控機構、基層預防保健機構、醫療機構疾控相關科室三者之間的協調機制和權責分工。 通過法律法規和政策保障確立疾控中心在突發公共衛生事件應急中的“專業主導、協調聯動”的主體地位，使其成為突發應急指揮與其他聯動部門之間的資訊溝通、決策行動、統籌規劃的“二級”主體部門，最大化衛生應急管理工作的效率性、科學性和協調性。
公共衛生法律法規建設
習近平總書記在《全面提高依法防控依法治理能力，健全國家公共衛生應急管理體系》文章中指示“堅持依法防控，要始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，從立法、執法、司法、守法各環節發力，切實推進依法防控、科學防控、聯防聯控”。“依法防控”被放在第一位，但當前支援“重大疫情防控體制機制”和“國家公共衛生應急管理體系”的相關法律法規體系建設還面臨著許多問題。
立法不健全。我國至今缺乏公共衛生法母法，法律定義的公共衛生的基本方針、政策和原則不清，沒有一個完整的體系；現行衛生法律法規的制定多源於過去“五大衛生”的具體職能。雖然 2019 年年底經十三屆全國人大常委會第十五次會議表決通過的《基本醫療衛生與健康促進法》于 2020 年 6 月 1 日實施，且首次把“健康”寫入法律名稱中，但該法案更加側重於醫療服務體系、醫療保障體系及藥品供應體系的具體規定；相反，與“基本醫療衛生”最直接相關的“公共衛生體系機構”為主體的內容則較少，且法規具體細則與現階段各級疾控中心的技術型公益一類事業單位的職能定位不符。
銜接不順暢。我國公共衛生相關法律法規眾多，但缺乏法與法之間的銜接性、系統均衡性和統一性（表 1）。例如，《傳染病防治法》《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》等有關法律、法規、預案、標準規定的工作程式，在重大和特別重大“群體性不明原因疾病”的突發公共衛生事件中，凸顯出僵化、滯後、無法應對複雜未知傳染性疾病的特點。
修訂不及時。我國公共衛生體系的改革發展不僅滯後於經濟和其他社會事業發展，也落後於同屬於衛生體系中醫療服務體系、醫療保障體系、藥品供應體系的改革與發展。全球重大公共衛生事件進入高發期，我國現行公共衛生相關的法律法規早已滯後，且不能滿足人民日益增長的健康需求。
有法不依、執法不嚴。公共衛生法律法規執法主體的頻繁變動，行政部門職責的分分合合，加上2018年各級衛生健康委員會成立後的適應和磨合問題，導致執法難以落實。在此次我國抗擊新冠肺炎疫情中，行政領導被問責的情況屢見不鮮，凸顯了他們對於公共衛生體系法律的學習認識不夠，重視程度不強，執法落實不嚴。
針對上述問題，建議：我國應儘快制定公共衛生基本法，確定基本方針、政策和原則，同時構建公共衛生服務法、醫療保障法、健康促進法、公共衛生監督法、公共衛生危機管理法、國際公共衛生法等“多維一體”的法律體系。 將《公共衛生法》（亟待制定）、《生物安全法》（即將出臺）、《突發事件應對法》（應當修訂）3 部法律作為“國家公共衛生應急管理體系”中“公共衛生、國家安全、應急管理”3 個維度的法律支撐。法律法規中需進一步明確衛生應急管理前、中、後期的不同主體和機構的主要職能。為適應當下和未來突發公共衛生事件的快速發展，法律法規應賦予疾控機構一定的行政決策權，比如讓縣級以上的國家、省、市三級疾控中心擁有發佈疫情資訊、調查取證的權利。 及時修訂公共衛生相關的法律法規，明確執法主體，加強和組織學習培訓。
衛生應急管理政策保障
在此次新冠肺炎疫情早期的應急管理中，不確定因素過多、過於複雜，因而此時的防控措施效率應為首位，但基層疾控中心普遍反映出衛生應急反應不及時、能力薄弱、管理水準不夠等突出問題。健全的政策保障是保證衛生應急工作依法、科學、快速、有效開展的前提，但目前的實際情況卻不是這樣。
工作保障機制不健全。衛生應急管理體系中疾控機構的公共衛生服務職能定位不明確，政府財政保障機制不健全，衛生應急系統資金投入不夠。在此次疫情當中，以報告與資訊發佈為例，其具體流程為“縣級疾控中心→縣級衛生管理機構→縣級政府→上級政府”或“市（省）級疾控中心→市（省）級衛生管理機構→市（省）級政府”。由於實行分級財政保障與分級負責制，同一行政區內機構部門間的溝通，下級向上級的層層報告，上級再對下級步步反饋，導致由基層發現的一手資訊不能在第一時間傳遞到中央。
財政和應急物資保障機制不明確。我國缺乏應急物資儲備的統一規劃、管理和調配，特別是在此次抗擊疫情中，應急物資資訊共用不暢、分配效率不高、落實反饋滯後等問題凸顯，相關機構整合政府儲備、民間儲備、生産能力的效力不夠，有效使用社會資源、捐贈款物的能力不足，專業人員和設備等現有軟硬體條件與突發公共衛生事件應急管理、救治的現實需求不匹配。
應急管理體系對衛生應急管理體系的保障不足。2018年成立的國家應急管理部及各級應急管理部門的主要職責在於，指導及綜合應對安全生産類和自然災害類突發事件。該體系與突發公共衛生事件的應急管理體系沒有很好的有機結合，對衛生應急的綜合協調能力薄弱、保障能力不足。
針對上述問題，建議：在重大突發公共衛生事件的事前、事中和事後，以法律法規的形式，明確各級政府財政支出責任和工作經費合理分配機制，確保應急指揮部和聯防聯控各部門的正常運轉，理順“總”與“分”，“上”與“下”，以及“管理”與“專業”的關係。 為適應重大及特大突發公共衛生事件的防控、救治需要，應建立健全包括區域內、跨區域及軍民融合的快速資源聚合、配置、調動、資訊共用等為核心內容的應急保障機制。制定一系列更為具體的管理辦法和技術規範實施細則，劃定人員許可權範圍，給予地方政府一定的自主性，明確工作具體要求，實行目標管理、績效評估和獎懲制度，以確保工作品質。
新時代公共衛生與疾控體系建設
疾控系統應急管理職能發展
重大公共衛生突發事件的應急管理是國家治理體系和治理能力的綜合體現。此次疫情中一些公共衛生職能部門及疾控機構運轉效率不高，對疫情認識不充分、預警力度不夠、研判不準確，應急管理能力較弱，對於社會輿情的應對和引導能力不足。基於此，新時代疾控系統的職能任務提升應該集中在以下 3 個方面。
重大公共衛生安全風險的預警能力。在傳統的死亡、疾病、醫院感染、傳染病、突發公共衛生事件等報告和監測系統及流行病學調查分析技術的基礎上，各級疾控中心應大力發展利用數據和資訊新技術，加強從地區到全球範圍內的公共衛生監測，提升國家對重大疾病、新發疾病及突發重大疫情的監測和預警預測能力、傳染源識別能力、病例追蹤能力，以實現對國內及全球公共衛生安全風險的高效化、智慧化、數字化監測。
快速解析重大疾病發生、發展規律的專業科研能力。在突發極端重大公共衛生事件中，國家、省、市三級疾控中心應當重點開發線上風險識別、實時預警、風險時空演化分析、風險等級量化、自適應預測等智慧預測技術。最終提高重大疾病監測、新發疾病的發現和突發疫情的預警預測能力，以便早期識別公共衛生風險，並動態掌握疾病的時間和空間分佈規律，為應急管理的各個階段提供科學證據。此外，各級疾控中心應具備一定的綜合分析能力，了解和掌握傳染病流行過程中的傳染源、傳播途徑、易感人群 3 個環節，自然和社會兩大因素，以及在社區和醫院內傳染性的強弱和傳播的主要風險因素。
輿情分析應對和風險溝通的能力。在新媒體時代，社交網路自媒體傳播網路發達，資訊傳播速度快，政府部門在突發公共衛生事件中的輿情分析應對能力不足。疫情期間，應積極主動地做好與大眾、媒體的溝通，充分利用疾控機構“公共衛生輿情動態監測和預警系統”，開展國內外不同平臺資訊的輿情監測、預警、分析、響應、疏導、發佈和反饋工作，以避免各類事件資訊在網路中惡性發酵，發揮積極引導網路輿論的作用。在未來應對重大突發公共衛生事件中，針對每個階段已採取的措施和未來可能的部署，應向被溝通對象傳達正確認識，促使其採取有效防控措施，從而將突發公共衛生事件對公眾和社會的風險降到最低；同時，對於可能引發民間輿情討論的熱點問題，需要進行前瞻性的預判和預警處理。
關鍵科研技術的現代化建設
疾控體系現代化建設的關鍵之一，在於以重大傳染性和慢性非傳染性疾病為核心的“基礎研究”“公共衛生和臨床應用研究”“轉化研究”三位一體科研體系作為支撐。科技力量在此次疫情防控中成為攻堅克難的強大武器，如快速檢測技術和産品、病毒病原學、傳播動力學、流行病學等幾大方向的科研支撐。但長期以來，各級疾控中心科研投入不夠、隊伍不強、能力不足，並且科研績效獎勵缺乏政府財政支出保障。未來，需要分級引入現代化科研體制機制、技術設備設施和科學管理系統，以分級快速應對與管控重大突發公共衛生事件，建設符合現代疾病預防控制需求的疫情監測預警系統、實驗室檢測系統、決策支援系統和指揮系統。
疫情監測預警現代化資訊系統。迫切需要構建一個完整、靈敏、透明、涵蓋全國範圍的現代化疫情監測預警系統，以此充分運用大數據、人工智慧、區塊鏈、雲計算等先進技術，整合各級疾控中心的監測、科研、服務、應急等資訊，打通聯動部門（如醫療、公安、交通運輸、通信等機構）相關資訊的資源共用，提高專業化資訊精準解讀。同時，也需要著力研發攜帶型快檢試劑設備及更高效的智慧數字化流行病學調查技術，從而提升重大疫情的人群溯源能力，指導和支撐衛生應急防控救治與資源調配。
不同防護等級的區域性實驗室檢測系統。此次疫情初期，有資質檢測新冠病毒的基層醫療機構不多，核酸檢測試劑産品有限，從而限制了快速大量開展核酸檢測的需求。因此，分區域、分層級推進各級疾控中心實驗室建設，有利於初步研判突發公共衛生事件的分級，提高不明原因群體性疾病疫情處置檢測能力。
快速精準的決策支援和指揮系統。在重大突發公共衛生事件應對過程中，快速精準的決策支援和指揮系統是確立疾控中心專業主導地位的基礎。未來應該緊密圍繞“精準全維度大數據實時採集體系”“疾病監測與流行規律人工智慧深度學習體系”“大數據雲計算智慧預警預測體系”和“應急保障統一資源管理和調配體系”，研究循證決策的機制和方法，包括政策調研、流行病學調查、證據檢索、專家諮詢及利益各方介入等。另外，針對不同類型的證據，研究整合方法，以便形成更加清晰的決策支援資訊。
專業人才資源儲備和現代化建設
各級疾控人員勇擔重任，為此次新冠肺炎疫情的防控做了大量默默無聞的工作，但是我國各級疾控中心長期存在人員和編制保障嚴重不足、人才隊伍結構不盡合理、專業技術人才流失過多、複合型人才嚴重短缺的情況，其原因既與當前學科體系和人才培養模式有關，也與人才評價機制和政策導向有密切關係，加強公共衛生與疾控機構專業人才儲備和現代化建設迫在眉睫。新時代疾病監測預警、突發衛生應急、疫情防控管理等重要工作，都要靠有專業能力、反應迅速的人員隊伍去落實。因此，後疫情時代，需充分認識公共衛生教育在國家安全建設中的基礎地位，大力改革發展公共衛生教育和促進疾控體系人才隊伍的現代化建設。
加強現代公共衛生教育建設。國際上提出的“公共衛生 3.0”概念強調跨部門合作，通過採取環境、政策和系統層面的行動改變健康相關的社會決定性因素。因此，現代公共衛生學科不應局限于傳統的生物醫學和預防醫學體系，而是要將理學、文學、工學、法學和管理學等多學科吸納、融入作為支撐。 從“大健康”和“生物安全”的頂層高度出發，系統規劃我國公共衛生人才培養；按照國家公共衛生治理體系和治理能力現代化的目標要求，根據學歷層次分層制定具有側重點的人才培養方案。 高校要在重點學科布點、學術平臺搭建、實踐基地建設、研究人才專項等方面給予政策、經費和人員的支援和傾斜，重點培養和發展傳染病、流行病、公共衛生應急管理等薄弱學科，在公共衛生專業教育、招生培養、教師隊伍建設等核心領域加大投入。
調整現代化公共衛生學科專業人才培養的側重點。當前我國公共衛生學科專業人才培養層次不高、實踐訓練不足、複合型人才缺乏、畢業後教育和繼續教育體系薄弱等，亟須進行重大調整。 在培養模式上，需彌合公共衛生與臨床醫學裂痕，解決疾病預防與治療脫節的問題。注重教學內容與方法的創新，加強實習基地建設，促進教學與實踐的融合；在能力培養上，注重領導力、應急事件處理能力、大數據應用能力等方面的培養。 在專業認證上，建立國家公共衛生學科專業認證體系，強化認證效力及不予認證的退出機制，保障“三階段”——“醫學教育院校教育”“畢業後教育”和“繼續教育”階段的教育認證。 在人才建設上，向基層和緊缺專業人才傾斜，配套定向或更為靈活的就業政策，落實薪酬保障，平衡人才供給和需求。同時，大力推進公共衛生專業博士（Doctor pf Public Health，DrPH）教育，培養能“一錘定音”適應時代發展需求的複合型公共衛生領導人才 。
此次新冠肺炎疫情是對於我國重大公共衛生突發事件應急管理、國家安全治理、綜合國力的一次大考。新時代“公共衛生與疾控體系”的現代化建設，將是一個系統工程，考驗和檢驗的是社會的精細化管理與“平戰結合”的協調機制。習近平總書記 2020 年 2 月 10 日在北京調研指導新冠肺炎疫情防控工作時強調，“要把全國疾控體系建設作為一項根本性建設來抓，加強各級防控人才、科研力量、立法等建設，推進疾控體系現代化”；2 月 14 日在中央全面深化改革委員會第十二次會議中再次重申，“要改革完善疾病預防控制體系，堅決貫徹預防為主的衛生與健康工作方針，堅持常備不懈，將預防關口前移，避免小病釀成大疫”；5 月 18 日在第 73 屆世界衛生大會上提出，“要針對這次疫情暴露出來的短板和不足，完善公共衛生安全治理體系，提高突發公共衛生事件應急響應速度，建立全球和地區防疫物資儲備中心”。因此，要以問題為導向，從“疾控體系定位、建設、衛生應急專業主體”“公共衛生法律法規建設”和“衛生應急管理政策保障”3 個方面入手改革和完善我國公共衛生與疾控體系機制。在後疫情時代，亟須努力拓展疾控體系的應急管理新職能、大力發展關鍵科研技術、積極推動公共衛生專業人才資源儲備和現代化建設，推動我國國民健康、社會經濟發展、公共安全與公平正義，以及全面落實構建人類衛生健康共同體。（作者：孫點劍一，北京大學公共衛生學院流行病與衛生統計學系副研究員、博士生導師；李立明，北京大學公共衛生學院教授、博士生導師。）