珠海在近年的對口幫扶中，遵循中央和省精準扶貧的決策部署，以政策引導為紐帶，以提高貧困戶發展産業能力為基本著力點，全鏈條、全過程地謀劃幫扶策略，凝聚貧困戶、企業、合作社、被幫扶地和幫扶地等諸方面合力，引入106家企業參與到118個村投資發展特色産業，300多家企業參與扶貧地區特色農産品運營，扶持發展農作物種植、畜禽養殖、藥材種植等特色産業項目307個，其中建成初具規模扶貧産業基地127個，輻射帶動211個貧困村發展，推動實現13391戶、39307名貧困人口穩定增收脫貧，取得實實在在的産業幫扶脫貧效果，探索出一種可持續的跨區合作式産業幫扶新模式。
一、問題的提出：為何難以真脫貧？
扶貧只是短期的手段，持久脫貧致富才是目的。目前在推動精準扶貧過程中，各地舉措很多，産業幫扶案例也不少，但不少都是短期性的幫扶，如何將把短期幫扶變成持久脫貧，讓幫扶的産業持續發展起來從而實現真脫貧？這也是珠海在對口幫扶中一直在摸索的難題。經過多次深入摸底調研，珠海發現以下三個制約産業發展的普遍性、根本性因素：
農戶在産業基地勞作（珠海幫扶茂名市高州市鎮江鎮大嶺村建設的蔬菜種植基地）
一是貧困村、貧困戶內生動力缺乏。貧困村往往地處偏遠山區，對外交通不便，資訊閉塞，長期處於半自給社會生活狀態，村民們不同程度地固守著老經驗發展生産，貧困戶既缺乏勞動技能，又缺乏必要的資金，更缺乏市場適應能力，無論是就業、務工，還是整合資源自主創業，都能力不足，內生發展動力嚴重不足。
二是産業組織化程度低。在家庭聯産承包且土地確權、流轉尚未全面展開的背景下，多數農民各自耕種自己的責任田，經營規模小，對現代農業技術和生産經營不熟悉，産業分工程度低，生産效率低下。這種組織化程度極低的農業生産，難以提高貧困村、貧困戶的收入水準，是墜入“貧困陷阱”惡性迴圈的主要原因。
三是産業難以跟市場對接。貧困村（戶）農業生産規模小，沒有能力延伸産業鏈條，尤其在農産品加工、流通銷售等産業鏈條的短板明顯，經常出現農産品滯銷，“增産不增收”的狀況。因此，産業幫扶要打通從生産、流通到服務等多個環節與市場的對接，讓貧困村（戶）在市場中實現可持續的自我發展。
圖為廣信生態農業發展有限公司收購貧困戶種植的百香果，解決銷路。
因應上述三個問題，珠海市在與幫扶地的産業合作中，以政策為牽引，以産業幫扶合作為著力點，創造性探索出了跨區産業幫扶的新模式。
二、跨區産業合作幫扶：搭平臺、建基地、聯市場
跨區産業幫扶，重要的是兩地政府共同努力，通過幫扶合作平臺，發揮各自比較優勢，把幫扶地區的資金、技術、市場資源與被幫扶地區的勞動力資源、土地資源整合到一起。簡而言之，就是通過“搭平臺、建基地、聯市場”，實現跨區資源整合，促成多方合作，補齊貧困村（戶）自我發展能力的短板，提升産業發展和貧困戶增收能力。
（一）搭平臺，引導和整合幫扶資源。搭平臺是産業幫扶的起點。只有構建好平臺才能有效引導和整合社會資源，培育和激發貧困村（戶）的內生發展動力。
1.搭建跨區産業幫扶的工作架構平臺。珠海在對口幫扶茂名、陽江過程中，精心組織安排，形成了實幹高效的扶貧工作架構。珠海扶貧辦公室作為幫扶總協調，依託各扶貧工作組和駐村幹部，與被幫扶地建立起涵蓋市、縣、鎮、村不同政府層級、管理部門的協調機制，及時研究和解決問題，落實好各項扶貧政策，踏實推進幫扶工作落地做實。珠海市扶貧辦每月赴幫扶市、縣溝通、協調幫扶工作，重點協調解決面上共性問題，確保幫扶工作責任到位、人員到位、資金到位、政策到位。通過不同層級的溝通協調和資源導入，提高了當地村委及村幹部的威信，促進群眾關係的融洽，為土地流轉和産業發展創造良好的條件。
珠海幫扶建設的茂名化州市官橋鎮豐村村荔枝&藥材基地
在搭建扶貧工作架構的基礎上，基於雙方充分溝通和協商，珠海詳細制定了幫扶陽江、茂名産業合作的《工作方案》，並創造性地制定了《關於對口扶貧地區農業産業基地建設的實施細則》《關於參與對口扶貧地區農産品流通工作的實施細則》和《關於設立扶貧地區農副産品銷售專區（臺、櫃）的實施細則》等政策，從基地生産、産品流通到市場服務等環節提供相應的激勵措施，營造引導、整合社會幫扶資源與當地資源同向發力、優勢互補的發展氛圍。
2.搭建整合幫扶方和被幫扶方資源的合作平臺。産業幫扶合作是資源不斷整合的過程。珠海從産業合作角度出發，積極發揮珠海在市場、資金、人才、資訊、技術及其他社會資源方面的優勢，挖掘被幫扶方在土地、勞動力及産業特色等方面的優勢，通過幫扶平臺實現各種生産要素的優化配置，激活貧困戶和貧困村發展的內生動力。珠海幫扶工作隊積極整合被幫扶地區農業資源，通過農村土地經營權流轉，推動農戶分散經營向適度規模經營轉變，立足當地特點建設産業基地，進而促進當地優勢資源與市場的對接。2013年以來，珠海幫扶茂名信宜市發展百香果産業，種植面積從2百多畝到目前的2萬多畝，分佈在珠海幫扶的22個貧困村、17個産業基地，以及産業基地輻射帶動的非貧困村，成為貧困村、戶增收脫貧的主導産業和信宜市農業主導産業。這種産業合作充分整合和發揮雙方的資源優勢，建立起推動被幫扶對象長期發展的機制。
3.搭建引導社會資源參與産業幫扶的連結平臺。2016年以來，在完成撥付省要求財政配套扶貧資金的基礎上，珠海市追加投入扶貧資金36723.41萬元，平均每村追加投入174萬元；同時珠海增加産業幫扶的財政資金，連續三年每年安排3000萬元産業扶貧專項資金。積極發揮財政資金的杠桿作用，通過新聞媒體等多種途徑，向社會各界傳達産業扶貧資訊，有效連結和引導社會資本參與産業扶貧，觸發幫扶資金的蝴蝶效應。在財政政策引導下，進入貧困村發展特色産業的社會資本已達2.3億元，106家企業參與到118個村投資發展特色産業，300多家企業參與扶貧地區特色農産品運營，已建成初具規模的特色扶貧産業基地127個。龍頭企業對接發展項目，鼓勵貧困戶建立合作社等新型經營主體與龍頭企業的合作，既實現規模效應，又帶動生産的現代化，貧困村戶有效增收，合作社借船出海，與龍頭企業共同拓展市場。
4.搭建貧困戶自主發展脫貧攻堅的服務平臺。“扶貧先扶志”，珠海在推進精準扶貧過程中，積極探索搭建貧困戶自主發展脫貧攻堅服務平臺，通過智力扶貧、勞務扶貧等幫扶措施，切實增強貧困戶自我發展能力。一是結合貧困戶特點，實施“一戶一法”。結合貧困戶實際制定幫扶計劃，確保每一貧困戶都有幫扶聯繫人、每一貧困戶都有精準的脫貧幫扶措施，駐村幹部貧困戶溝通、商量，共同落實幫扶措施，通過種養殖培訓、産業扶持、勞動力轉移就業等多種方式，幫扶貧困戶脫貧增收，切實做到幫扶精準，脫貧精準。二是實施勞務轉移就業幫扶。出臺勞動力培訓轉移就業幫扶政策，市財政每年安排專項資金1000萬元，加大勞動力就業幫扶力度。至目前，珠海幫扶陽江、茂名貧困勞動力12448人實現轉移就業，累計培訓勞動力41890人次，貧困人口勞動力技能、就業培訓14800人次，組織企業到茂名、陽江各縣（市、區）召開招聘會73場，引導格力電器、格力地産、海泉灣、珠海度假村等珠海知名企業參與。
珠海幫扶建設的陽春市河西街道石上村蕎頭種植基地
（二）建基地，實現産業化規模化發展。建基地在於打破分散的小規模生産，以示範基地的形式提升産業發展的組織化程度，實現産業化規模化發展。
1.選準示範基地建設方向。選準示範基地建設方向是産業扶貧的關鍵。珠海産業幫扶過程中形成一套嚴謹成熟的流程，包括：基地發展潛力—市場分析報告—發展方案—扶貧特色産業項目申報—詳細實施方案—評估、實施。實施方案要對項目規模、內容、進度、資金配套、預計收益等進行詳細描述。這既是産業幫扶實施指南，也是扶貧工作檢查的標準，確保扶貧産業項目及時如實推進。如高州市鎮江鎮江口村火龍果基地建設之前，産業項目選取幾經調整。曾有提議發展養豬、養魚，也有建議跟進臨近村已較具規模的石榴種植，工作隊經市場調研後，認為養殖業和石榴種植的市場空間有限，發展潛力不足。期間，工作隊了解到同鎮福石村一名外出鄉賢有意回家鄉發展新品種的火龍果，經接洽及市場調研後，形成火龍果産業發展可行性報告。兩地扶貧辦經過評估，在完善發展規劃的同時，建議進一步向觀光休閒、科普教育等拓展，實現“一二三”産業融合發展。目前，江口村的火龍果示範基地從最初的丟荒地建設成為1000多畝的現代農業示範基地和三産融合的休閒旅遊示範基地，輻射帶動周邊種植火龍果，帶動3個貧困村2000多戶農戶務工和參與種植，實現增收。
2.引導基地規模化産業化經營。以基地為載體推動幫扶貧困村實現規模化、專業化産業發展，因應生産形式的變革，圍繞産業基地，著眼生産組織化程度的提高，制定相關激勵政策扶持新型經營主體，引導其提供全産業鏈服務、提高産業增值能力和吸納貧困勞動力就業。在“企業+基地+農戶”的基本模式下，珠海幫扶工作隊根據各地情況分類有針對性地引導基地産業化規模化發展。
一是扶龍頭，帶農戶。對具有一定産業基礎但缺乏龍頭帶動的被幫扶地區，珠海在幫扶政策內適度傾斜財政資金扶持龍頭企業發展，促進土地流轉和經營模式轉換，以此帶動被幫扶地區農戶從分散生産轉向適度規模經營。信宜東鎮街道鳳崗村懷鄉雞養殖産業基地建立之前，當地的懷鄉雞養殖以農戶散養為主，開拓市場能力差。為此，珠海派駐扶貧工作組引入龍頭企業，由珠海幫扶單位籌資在貧困村建設示範基地，龍頭企業從雞苗、飼料、防疫、銷售為農戶提供全鏈條服務，輻射帶動35個貧困村、2200多戶貧困戶實現增收脫貧。珠海對口怒江州東西部扶貧協作大力扶持發展高黎貢山豬養殖，帶動貧困戶增收脫貧。幫扶雲南建豐農牧産業發展有限公司和瀘水農業投資發展有限公司等農業龍頭企業，按照“公司+合作社+養殖小區+農戶”的模式發展壹家村高黎貢山豬合作養殖産業精準扶貧項目，投資1250萬元，帶動6000多戶貧困戶養殖，幫扶2萬多貧困戶增收脫貧。
二是強聯合，促生産。推進企業、合作社、農戶形成不同程度的合作。①合作社與企業合作成立股份制公司，共同運營産業項目，帶動分散經營。如珠海幫扶陽江陽西縣9個貧困村，合作社與當地龍頭企業合作建設和運營牛大力産業基地，各以出資佔股，帶動9個貧困村300戶、1024名貧困人口增收脫貧。②合作社為主體運營示範基地，外聯企業解決産品的銷售，內聯農戶通過示範基地帶動分散經營。③合作社加強服務功能，外聯企業，內部加強對農戶分散經營的組織、管理、服務。
三是引訂單，扶生産。對産品市場穩定的村，建立産業基地後，由公司根據市場需求，向農戶實施訂單生産，擴大生産規模，保障市場價格，保證農戶收入穩定。如珠海企業健民集團到珠海幫扶電白的貧困村建設農産品加工廠，産品由健民集團在珠海門店銷售，企業每年向幫扶村提供花生、蘿蔔等農産品訂單，帶動貧困村及周邊非貧困村農戶1500多戶參與發展生産，實現增收脫貧。
3.以多方利益聯結提升組織化程度。珠海産業幫扶圍繞産業基地，建立起包括新型經營主體、貧困村、貧困戶、幫扶地企業等在內的利益聯結機制，提高了被幫扶地的産業組織化程度，促進了幫扶産業的可持續發展。
對參與産業基地建設的企業，珠海在引入企業之初便依據政策與之簽訂産業基地建設財政資金扶持合同，根據産業基地建設進展進行財政資金配套扶持。此後，還要對經營達到預期效果的産業基地實施財政獎勵，以保障基地不僅建得好，更要經營得好。
通過“基地+合作社”形式帶動農戶（貧困戶）發展，從土地租賃、入股，到參與經營，通過建章立制，保證加入合作社的農戶（貧困戶）可以獲得土地租金、利潤分紅、基地打工三種穩定收入。這既保障農戶（貧困戶）的利益，也提高他們的積極性，與基地形成利益共同體。
珠海作為幫扶地也獲得了很好的經濟和社會效益。如農控集團參股被幫扶地農産品基地建設，使其成為珠海的“菜籃子工程”，不僅企業受益，也豐富了珠海市場供應,提高農産品品質,促進食品安全問題的有效解決。
珠海幫扶茂名市高州市鎮江鎮江口村建設的火龍果種植基地
（三）聯市場，獲取穩定的對接市場渠道
1.建設實體市場，獲得穩定農副産品銷路。首先，組織有實力的國有企業建立流通網路，採取多種形式對接産業基地。如珠海農控集團運營管理的星園專業扶貧市場，設立了陽江、茂名和甘孜州、巫山縣、怒江州、米林縣及米林農場等珠海幫扶地區特優農産品經營(批發)專區，運營面積達到3500多平方米，已成為被幫扶地區特色農産品展銷窗口和經貿合作平臺。此外，在珠海和平農副産品批發市場及經營面積較大的農貿市場等也設立被幫扶地區的農産品經營專區或專櫃。其次，引入社會資源共同建設流通網路。為鼓勵各類市場主體參與幫扶，拓寬市場對接的渠道，珠海市對設立扶貧地區特優農産品專區、專櫃經營的實施租金補貼。在政府引導下，國企和民企共同參與流通網路建設，通過設立經營專區和專櫃，為被幫扶地區農副産品樹立品牌，贏得市場信譽，獲得穩定的銷路。
2.建設網上市場，提供線上線下銷售服務。珠海多渠道幫助被幫扶地建立農副産品“網上市場”，扶持211個貧困村開展農産品網上銷售。電商企業與扶貧産業基地對接，推動了扶貧地區農産品銷售，特別是高州荔枝、信宜三華李和百香果等扶貧地區特色主導産品線上銷售，有力地帶動農戶增收。其中，珠海農控集團依託産品優勢，在京東商城線上建設“中國特産·珠海扶貧館”，發展“網際網路+合作社”種養基地、物流倉儲基地，加強進村入戶電商平臺、物流配送體系和金融服務體系建設，大大拓寬了珠海對口扶貧地區特色農産品市場網路。通過線上線下市場建設，實現被幫扶地區生産與市場的有效對接。
3.依託購買服務，深化産業市場對接。珠海扶貧辦通過政府購買服務的形式，借助珠海農産品協會聯絡企業、熟悉市場和行業動態的優勢，2013年以來由其組織100多家企業開展産業調研和基地對接，組織産業發展現場會，通過現場調研，向企業介紹相關的扶持政策，引導企業參與産業扶貧。同時，還由其每年根據各扶貧産業基地的情況,定期舉辦被幫扶地區特優農産品訂貨會、展銷會和産業招商會,協調農産品採購，推動企業到被幫扶地進行産業投資。2016年在珠海舉辦扶貧項目招商會，高州推出了涉及農業、電商、旅遊産業發展等多個領域33個項目，現場簽約７個項目、簽約金額7000多萬元；電白有9個産業項目簽約，總投資額合計4300萬元。2016年以來，在珠海星園扶貧專業市場先後與珠海幫扶的9個市（區、縣）舉辦了9場特色農産品展銷會，共引導300多家企業參與銷售扶貧地區特色農産品，銷售額達1億多元。通過長期的農副産品展示銷售，推動被幫扶地農副産品進社區進機關，培育了市場，提升被幫扶地農副産品的被認可度和品牌效應。如2017年1月中旬在珠海星園扶貧專業市場舉辦怒江州特色農副産品展示展銷會，組織34家怒江州企業攜名優特産前來參展，展出怒江名優特色産品達1100多種，促進怒江特色農産品在珠海銷售。
珠海市幫扶陽江市陽東區紅豐鎮潮觀村建設的香蕉種植基地
三、經驗與啟示
珠海的幫扶立足於産業發展的可持續性，幫扶地和被幫扶地政府緊密合作、相互協調，著眼于激發幫扶對象的內生動力，強化被幫扶地産業組織化程度，引導幫扶産業全面對接市場，提升産業的市場競爭力和貧困戶脫貧致富的能力。珠海跨區域産業幫扶合作的實踐有幾點啟示。
（一）激發內生動力是貧困村（戶）的脫貧根本
貧困村（戶）的自我發展能力不足，需要借助外部力量來激活並調動其積極性，讓其樹立起脫貧致富的信心。珠海不將扶貧對象視為被動的接收者，而視其為扶貧工作的主體和合作者，在基地主體的內生驅動力和政府主導力、社會的外生助推力的共同作用下，讓其在合作中“人”的本能力量得到激發，提高主動性。
貧困地區並不缺乏資源，而是缺乏把資源轉化為市場資源的能力，缺乏搭建起整合被幫扶方各種資源要素的平臺，故應把破解其內生動力不足問題作為根本。珠海的産業幫扶正是緊緊抓住這一點，從市場機制引入、市場主體培養、市場平臺建設、市場網路完善、市場渠道建立等方面著手，全力推動被幫扶地區和被幫扶對象整合資源，優勢互補，消除引致被幫扶地區和被幫扶對象貧困的非市場化根源，融化內生動力不足的“堅冰”。
授人以漁，培育他們發現市場、開拓市場的能力。産業幫扶過程中，珠海注重對被幫扶地區和被幫扶對象的市場能力培養，從産業項目的選擇、評估、實施、管理和發展，都以他們為主體開展，激發他們內生動力，發揮主體能力性，提高市場敏銳性，掌握市場機遇，使他們成長為市場的一員。
（二）産業組織化程度的提升是産業幫扶的合力所在
産業幫扶合作涉及扶貧工作隊伍、貧困戶、龍頭企業、專業大戶、家庭農場主、農民合作社等不同的利益主體，這些不同的主體都是人格化的“人”。因此，在推進産業幫扶合作中，要尊崇合作主體的“人性”，一切圍繞著“人”開展項目，只有充分調動人性，尊重其合理的利益訴求、權利和意願，只有尊重和照顧其適當的人性需求，才能使這種跨區合作式産業幫扶具有足夠的合力和可持續性。
被幫扶地區的基層組織建設是珠海扶貧工作中的重點。整固被幫扶地區基層組織是珠海扶貧工作的第一步，因為貧困，被幫扶地區的基層組織大多弱化。但他們對當地情況最為熟悉，充分調動和發揮基層組織積極性，在扶貧工作中重建基層組織戰鬥力，為穩定脫貧奔康奠定基礎。基層組織的作用貫穿在整個幫扶産業建設中，包括産業選擇、新型經營主體培育、推動土地整合、財政資金使用監督等。基層組織與幫扶工作隊緊密合作，既實現産業項目的迅速發展，也重建基層組織在群眾中威信，成為帶領農戶發展的戰鬥堡壘。
在産業幫扶合作中，龍頭企業、專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型經營主體是産業發展的生力軍，要充分發揮他們在脫貧致富中示範帶動作用。要克服思想障礙，在政策許可內大膽對龍頭企業、專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型經營主體進行獎勵和扶持，嚴格地將他們的經營收益與貧困戶的收入增加聯繫起來，確保貧困戶的持久性脫貧。
貧困戶加入合作社是珠海推動貧困戶參與産業扶貧的重要組織形式。對加入合作社的貧困戶，除獲得土地租金和基地打工收入外，珠海幫扶單位劃撥扶貧專項基金直接為他們統一入股合作社，在保證其生産性收益至少可享受底價收購的托底保障的前提下，更可獲得合作社盈利的股本分紅。扶貧專項基金入股合作社的股份在扶貧工作結束後，仍為村集體或貧困戶所有，繼續參與合作分紅。
引入社會資本是産業扶貧的重要工作。要實現在市場經濟中實現脫貧，必鬚髮揮社會資本的帶動作用，逐步增強貧困戶的市場適應能力，最終在市場中獲得發展。社會資本具有逐利特點，産業扶貧中既發揮其積極性，又要保障貧困戶的利益。珠海在引入社會資本之初就注重制度創新，投入建設階段針對社會資本到位情況撥付財政補貼，經營階段保證貧困戶收益基礎上發揮社會資本效率，建立扶貧産業項目的資金長期監管制度。
（三）有效對接市場是幫扶産業持續發展的基礎前提
脫離市場實施扶貧工作將是無水之魚。單純地就扶貧而扶貧，輸血式的扶貧將無止境。扶貧的目的在於造血，市場是實現資金轉化為資本、實現資本增值保值的途徑。珠海以“讓市場”為引導實施産業幫扶，讓被幫扶地區和被幫扶對象在市場中脫貧，在市場中實現致富，才能實現扶貧的最終目標。
立足市場構建政府幫扶政策制度。立足於市場選擇幫扶産業項目、引入社會資源參與産業發展、建立政策實施的效果評估及政策退出機制。圍繞産業項目發展制定了相關的財政補貼、利益分配、經營管理等制度，結合産業項目發展規律，形成從農副産品基地建設、生産、流通到服務的一整套鍊條式産業幫扶政策。針對幫扶産業發展的不同特點，珠海實行差別化的資源配置策略，提高扶貧資源使用效率。為促進生産市場化，資源配置著重引進農産品流通企業參與投資建設産業基地，根據基地建設進展動態補貼，調動企業積極性，保證扶貧資金的使用效率。為打通流通環節，實施政府購買服務，委託行業協會組織流通企業對接扶貧地區的農業産業基地，以訂單式引導産業按需發展生産。為拓展市場銷售，委託專業公司立足珠海，建設覆蓋珠海輻射珠三角的對口扶貧地區的農副産品專業銷售市場、批發市場、銷售專區以及電子商務市場等流通平臺，解決農産品銷售難問題。珠海的幫扶充分承擔起政府主要責任，發揮政策彌補市場缺陷的作用，扶開工、送一程，最終實現産業的市場化運營。
發揮市場作用放大政策效果。珠海的産業扶貧的每一個環節都體現了“市場”因素，從引入市場機制、培養市場主體、建設市場平臺、完善市場網路、建立市場渠道，都很好地對接了市場。以市場潛力選擇幫扶産業項目，引入市場資源共建産業基地，培育新型經營主體發展産業，建立市場分配基礎上的利益聯結機制，以市場經營業績實施財政獎勵。這一系統産業幫扶合作設計都體現出市場化機制，全力推動被幫扶地區和被幫扶對象融入市場，消除引致被幫扶地區和被幫扶對象貧困的非市場化根源，發揮市場主動力作用，放大政策效果，堅定被幫扶地區和被幫扶對象走市場脫貧的信心。
(責任編輯：曹洋)