守護美麗秦嶺 有了更嚴法規（堅持和完善人民代表大會制度·地方立法新實踐⑦）

秦嶺一瞥。資料圖片

拆除秦嶺違章建築。資料圖片

西安市民參與保護秦嶺志願宣傳活動。宋衛星攝（人民視覺）

盛夏時節，驅車行駛在秦嶺北麓西安段環山路上，山水田園輝映，如詩如畫。

然而，就在幾年前，這裡的生態環境曾一度遭到破壞：違法徵地、違建別墅、違法採礦等問題突出，秦嶺北麓一些地段山體裸露，滿目瘡痍。

2018年，中央派駐專項整治工作組對秦嶺北麓違建別墅問題展開專項整治工作，並對有關責任人作出嚴肅處理。

作為我國的“中央水塔”和重要的生態安全屏障，保護秦嶺刻不容緩。一場秦嶺保衛戰隨即打響。西安市以整治亂搭亂建、亂砍亂伐、亂採亂挖、亂排亂放、亂捕亂獵等“五亂”問題為重點，深入開展秦嶺北麓生態環境整治。

如何治標又治本？秦嶺保護必須法治化。西安市組織修訂了《西安市秦嶺生態環境保護條例》，並於今年7月1日正式施行，使西安市保護秦嶺的力度再加大，措施再升級，為保證秦嶺生態安全、青山常在、綠水長流提供了重要法治保障。

找出秦嶺保護的法治短板

“幾年前，這裡的違建別墅就像一塊塊瘡疤，我們看在眼裏，痛在心裏啊。”在秦嶺北麓祥峪口，家住附近的村民老王對記者説。

曾幾何時，秦嶺北麓西安境內，不斷出現違規、違法建設的別墅，中央雖然三令五申，地方也出臺多項政策法規，要求保護好秦嶺生態環境，但還是有很多人盯上了秦嶺的好山好水，試圖將“國家公園”變為“私家花園”， 大肆實施亂砍亂伐、亂排亂放、亂開亂挖、亂搭亂建、亂捕亂獵等違規違法行為，嚴重破壞了生態環境。

保護好秦嶺，必須有強有力的法治保障。2013年7月，西安市人大常委會就出臺了《西安市秦嶺生態環境保護條例》（以下簡稱《條例》），但《條例》實施效果並不好。

“2018年9月，我們在《條例》執法檢查工作中發現，秦嶺保護規劃體系還不健全、水資源保護存在薄弱環節、生態植被保護尚需加強、監管手段較為滯後、監管力度有待提高等問題。”西安市人大常委會法工委副主任王海安説。

當時，西安市秦嶺北麓已劃定的水源地保護區有的界樁、標識還未設立，有的還存在村民污水直排的問題。西安市秦嶺生態保護區內共有397個行政村，僅有142個行政村建成了污水處理設施。

檢查還發現，雖然有的區縣已對關閉的礦山進行了綠化，但水準不高、標準不嚴、效果不理想。25度以上的陡坡地退耕還林還草還不徹底，存在較多坡耕地，有的坡面還存在較為嚴重的裸露問題。

“秦嶺生態環境保護區地域廣闊、地形複雜、交通不便，有的區域人跡稀少。由於監管方式滯後，難以做到全面、準確、及時發現問題、處置問題。”王海安坦言，“有的區縣、部門對保護區內開發建設活動的審批、監管、執法的職責落實不夠到位，對違法行為的巡查、打擊力度不夠，違法佔地、違規建設、未批先建、非法挖砂、破壞山體等違法開發建設活動和破壞秦嶺生態環境的現象沒有杜絕。”

“秦嶺北麓違建別墅專項整治給西安市各級黨組織和黨員幹部上了一堂極為深刻嚴肅的政治教育課。”西安市委主要領導同志表示，秦嶺生態環境保護必須牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅定不移地依靠制度，依靠法治。只有實行最嚴格的制度、最嚴格的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。

讓新修訂的法規立得住、真管用

“要從根子上保護好秦嶺的生態環境，必須針對保護中存在的問題及時修訂《條例》，及時補齊短板，堵住漏洞。”西安市人大法制委主任委員、西安市人大常委會法工委主任牛犁説。

修訂法規，保證科學、民主和合法性尤為重要。而與秦嶺保護有關的法律、法規多達100多部。修法既不能照抄照搬上位法，又要做好與相關法律法規的銜接。為此，西安市人大常委會做了大量調查研究、意見徵集和評估工作。

為確保法規制定的科學性，西安市人大常委會收集了涉及秦嶺立法的相關基礎數據，為科學劃分保護範圍、設定禁止限制行為、制定保護管理措施提供了實踐基礎。

立法，從傾聽群眾的聲音開始。

西安市人大常委會在立法調研中，走訪了沿山多個區縣的村鎮，與村民面對面交流。許多群眾訴求最終寫進了新修訂的《西安市秦嶺生態環境保護條例》（以下簡稱新《條例》）。

“‘優先吸收熟悉地形地貌、能夠完成巡查任務的當地居民擔任基層網格員’，新《條例》這一條就是採納了一些秦嶺山腳下的村民意見建議而增補修訂的，從而將山民轉變為生態保護工作者，使其成為良好生態環境的最先受益人。”西安市人大常委會法工委法規處副處長程娜告訴記者，修訂中他們充分吸收、採納了各方匯集的合理意見。

宋山是西安市長安區灤鎮街道辦專職網格員，他把所負責的峪口一草一木都熟記於心，“我們的職責就是全面排查轄區內各類環境問題，及時制止各種破壞環境的違法行為。”宋山説。

如今，西安市秦嶺北麓生態環境保護已形成了市長、區縣長、街道辦主任、村主任擔任網格長的四級網格體系，擔負起保護大秦嶺的重任。

為確保新《條例》“立得住，真管用”，西安市人大常委會通過網路、報紙發佈資訊，召開徵集意見座談會、專家論證會，書面委託等多種方式，徵求了沿山區縣、市級相關部門、市法學會、各基層立法聯繫點、相關秦嶺保護研究機構、人大代表、政協委員、相關專家學者和社會公眾的783條意見建議。

“針對新《條例》，我們整理出20多萬字的座談訪談錄音整理文字資料，形成了4萬多字內容詳實、分析充分的評估報告。”西北政法大學立法研究所所長朱繼萍教授説。

保護規定更嚴，開發限制更細

“新《條例》最突出的特點是‘嚴’和‘細’，保護的規定更加嚴格、保護的責任更加明確、保護的舉措更加有力，為加強秦嶺生態環境保護、加快建設生態西安提供了堅實的法治保障。”朱繼萍説。

新《條例》從嚴劃定了保護範圍，將秦嶺保護範圍劃分為：核心保護區、重點保護區、一般保護區。同時，規定在保護範圍週邊劃定一定的建設控制地帶。

“原來條例劃分的是禁止開發區、限制開發區和適度開發區三個‘開發區’，現在叫核心保護區、重點保護區、一般保護區三個‘保護區’，這突出了‘保護優先’的原則。”程娜説。

違法建設別墅、開發礦産資源等行為，嚴重破壞秦嶺生態環境。新《條例》結合西安秦嶺保護實際，規定了秦嶺保護範圍內禁止房地産開發、開山採石等六類禁止行為。

“我們每個峪口都設有防火檢查站，車輛一律不準上山，乘坐巡回巴士的人嚴禁帶火。保護秦嶺人人有責，遊客也漸漸認識到這一點，遇到受傷的野生動物總會主動向我們報告，聯繫救治。”灃峪林場黨委書記侯秋實説。

新《條例》還對核心保護區、重點保護區、一般保護區和建設控制地帶，分別提出明確的限制要求。除《陜西省秦嶺生態環境保護條例》另有規定外，核心保護區內不得進行與生態保護、科學研究無關的活動；重點保護區內不得進行與其保護功能不相符的開發建設活動；一般保護區內嚴格控制開發建設活動的空間範圍和規模，限制建築的高度和密度。

“近年來，我們對進山車輛和人員進行限制和管控，居住在峪口的一些群眾，有的不理解，有的有情緒。新《條例》頒布和宣傳後，大家從心裏接受認可了，也都積極配合。”子午峪專職網格員儲紅艷説。

明確各方責任，使監督更有力

“實行自然資源資産離任審計和生態環境損害責任終身追究制度”“對企業等主體實行生態環保信用管理”“納入年度目標責任考核體系”“每年向人大報告秦嶺生態環境保護情況”——在朱繼萍看來，這些規定體現了新《條例》對保護責任更明確，使監督制約更有力。

新《條例》在規定“市、相關區縣設立秦嶺保護委員會。西安市秦嶺保護委員會負責秦嶺保護的統籌規劃、綜合協調和監督檢查，考核市級有關部門、相關區縣政府秦嶺保護工作，協調解決秦嶺保護重大問題”的基礎上，明確了西安市各級政府分級負責、秦嶺保護職能部門綜合監管、有關部門行業監管、相關單位協調配合的秦嶺保護管理體制。

對於新《條例》中加強監督機構建設的規定，鄠邑區秦嶺生態保護局副局長唐超深有感觸，“原來叫市秦嶺辦，是市政府授權的派出機構，在執法上還是有一些掣肘，現在成立了秦嶺生態保護局，加強了人力，由原來的事業單位變為行政機關，工作起來就更加有力度了。”

為了震懾違法行為，新《條例》提高了違法開發房地産和在核心保護區、重點保護區進行違法建設的處罰額度；增加了破壞、擅自移動保護標識及保護設施和未按照規定留足生態基流、設置生態基流口的法律責任等，進一步提高了相關違法行為的行政處罰下限。

新《條例》明確開發建設活動應當符合相關規劃和産業政策，提出實行産業準入清單制度的要求。打出行政監督、司法監督、人大監督組合拳，拿出生態補償、修復治理、綜合評估硬手段。規定了建設綜合監管資訊系統、落實行政執法責任制、實施網格化管理、進行執法司法銜接、運用目標責任考核等具體監管手段，提出了加大財政轉移支付、確定治理修復責任、規範礦業權退出、制定移民搬遷計劃、進行區域封閉保護、引導規範祭祀行為、保障公眾有序參與、定期組織綜合評估、實施生態環境損害賠償等多種保障措施。

“新《條例》充分吸納了生態環境體制改革成果，將生態環境紅線、生態補償機制、領導幹部離任審計和責任追究、企業環境信用管理、行政執法與司法協同、生態環境損害賠償、環境公益訴訟等改革進行了法治化探索。”生態環境部法規與標準司司長別濤表示。

近日，記者和一些遊客一起走進秦嶺，這裡草木蔥蘢，溪水潺潺，山川競綠，清爽宜人。堅持不懈的整治和法律的不斷完善，使秦嶺北麓的模樣發生著可喜變化。在復綠的山腳下，一排排新栽的樹木已然成林，宛如一排排衛士毅然挺立，守護著秦嶺的和諧、美麗。

新《條例》的實施，意味著西安正以法治保障秦嶺美景永駐、青山常在、綠水長流、天空更藍，推進生態環保與經濟社會協調發展，人與自然和諧共生。（記者 龔仕建）