法制日報：紅十字會社會救助活動需依法規範

在應急狀態下，紅十字會一方面要做好捐贈款物接收、運輸、倉儲、管理等本職工作，並加強資訊公開，主動接受公眾監督；另一方面也要加強與政府有關部門的溝通協商

針對群眾反映湖北省紅十字會在捐贈款物接收分配中的有關問題，湖北省紀委監委迅速開展調查核實工作。2月4日，湖北省紀委監委公開通報，對湖北省紅十字會有關領導和幹部在疫情防控期間接收和分配捐贈款物工作中存在的失職失責問題，予以嚴肅問責。

根據紅十字會法相關規定，中國紅十字會是我國統一的紅十字組織，是從事人道主義工作的社會救助團體，主要履行社會救助、社會救援、紅十字志願服務等職責，其與慈善法第8條所規定的慈善組織並不能簡單地劃等號。

在常態模式下，根據公益事業捐贈法、紅十字會法、《中國紅十字會募捐和接受捐贈工作管理辦法》《中國紅十字募捐和接受捐贈工作條例》相關規定，對於捐贈款物，由接收的紅十字會直接負責分配。凡是達成協定的定向捐贈，紅十字會應該按照捐贈人意願或者捐贈協議送達特定對象；如確需改變用途，應當徵得捐贈人的書面同意。對於非定向捐贈，紅十字會應該按照其宗旨和人道需求統籌安排使用，專款專用且合理分發使用。

眾所週知，突發事件的暴發可能造成嚴重社會危害，國家或某個地區需要採取應急處置措施予以應對。對此，《中國紅十字會自然災害和突發事件救助規則》（以下簡稱《救助規則》）第12條規定，在突發事件應對中，紅十字會履行募集、管理、接收並分發救助款物等主要救助職責；第9條規定，各級紅十字會應當成為當地政府救災組織成員，並要明確紅十字會在政府救災計劃中的職責。而依據突發事件應對法，公共衛生事件屬於突發事件，公共衛生事件發生後，履行統一領導職責的人民政府可以啟用本級人民政府設置的財政預備費和儲備的應急救援物資，必要時調用其他急需物資、設備、設施、工具。《突發公共衛生事件應急條例》第33條規定，根據突發事件應急處理的需要，突發事件應急處理指揮部有權緊急調集人員、儲備的物資、交通工具以及相關設施、設備。

可見，突發事件暴發後，政府在應急管理中的權力配置和運作與常態相比會有所變化，紅十字會對捐贈款物的分配權也會受到影響。此次發端于湖北省武漢市的新型冠狀病毒感染的肺炎疫情屬於公共衛生事件，相關處置適用突發事件應對法、《突發公共衛生事件應急條例》。對社會各界包括海外捐贈的非定向款物，湖北省有關部門可以統一調配，而不再由紅十字會負責分配。因此，1月26日淩晨發佈的“湖北省新型冠狀病毒感染的肺炎防控指揮部通告”，將湖北省紅十字會、湖北省慈善總會等5家機構列為接受捐贈主體，並明確指出捐贈款物除定向捐贈外，原則上由湖北省新型冠狀病毒感染的肺炎防控指揮部統一調配使用，這是合乎法律規定的。

當然，湖北省肺炎防控指揮部雖然依法有權調集、徵用、分配社會各界的捐贈款物，但必須遵循法定程式。防控指揮部應該依法制定合理的救災計劃，制定應急物資具體分配方案，明確相關款物的分配方式、負責分配的具體責任人等，真正做到依法統籌分配、統籌使用。

此次疫情防控過程中暴露出的湖北省紅十字會捐贈款物分配存在的一些問題，需要在今後的工作中不斷完善，進一步提高。

第一，應儘快建立起合格的應急救援體系。根據紅十字會法第11條，建立應急救援體系是紅十字會的法定職責，以便其在戰爭、武裝衝突和自然災害、事故災難、公共衛生事件等突發事件中開展緊急救援和人道救助。中國和平發展了幾十年，突發事件相對較少，為節約公共資源，各地紅十字會的人員配備相對較少，主要在常態下開展日常工作。一旦面對突發事件，尤其是大型事件，各地紅十字會難免人手不足、力不從心。這就要求紅十字會在依靠僅有的人員建立起應急救援體系後，要經常開展應急演練，提升自身應急處突的能力和效率。

自2003年非典、2008年汶川地震之後，中國已經有十餘年沒有發生過如此重大的突發事件，全國上下基本處於一種常態化治理狀態。此次如此大規模的、全國範圍內的社會資源捐贈、運輸、匯集、倉儲、管理、調撥和分配，考驗的正是應急狀態下的風險處置和化解。《救助規則》第6條明確規定，紅十字會救助行動應迅速有效。但此次疫情暴發後，湖北省紅十字會卻因捐贈款物的調撥分配不夠及時被社會質疑。究其原因，一是因為當地紅十字會沒有建立起合格的應急救援體系，平時缺乏演練，面對大型突發事件，被打了個措手不及；二是當地紅十字會和衛健委、疾控中心以及醫院之間溝通不暢，應急處置能力有所欠缺，難以發揮應有作用。

第二，應及時準確全面公開資訊。災難面前，社會各界的捐贈彰顯了愛心與信任的傳遞，如果不能主動如實公開資訊接受監督，這份信任將會遭遇危機。根據紅十字會法相關規定，紅十字會應當建立健全資訊公開制度，規範資訊發佈，在統一的資訊平臺及時向社會公佈捐贈款物的收入和使用情況，接受社會監督。可見，資訊公開是紅十字會應該建立的日常工作制度，也是紅十字會接受社會監督的最有效方式。

紅十字會不但要依據《救助規則》第31條等規定，對救助款物在接收、分配、使用等環節的文字記錄，包括銀行匯票、付款發票、分配通知、接受收據、受災群眾簽收冊等，分級妥善保存並進行自查和分級檢查，接受審計外，還應主動將這些審計資訊向社會公佈並接受監督。只有主動、及時、準確、全面、動態地發佈相關資訊，並及時回應各種批評與質疑，才能重塑當地紅十字會的公信力。

第三，應積極號召和鼓勵公眾參與志願服務。根據紅十字會法第3條、《中國紅十字會章程》第26條，國家鼓勵自然人、法人以及其他組織參與紅十字志願服務。紅十字會應該依據《志願服務條例》等規定，積極鼓勵公眾參與和提供志願服務，協助其在緊急狀態下開展應急救援。湖北省紅十字會這一點此前做得不夠好。幸而2月1日有關部門已經指派湖北九州通醫藥集團協助湖北紅十字會管理緊急物資，提高物資分發效率。需要強調的是，有關部門和紅十字會應將從事志願服務的風險性如實告知志願者，併為他們提供相應衛生防疫和安全保障。

不可否認，面對此次疫情，湖北省紅十字會接收和分配捐贈是補給一線醫療物資需求的重要渠道，對於整個救災活動的開展具有重要意義。紅十字會要依法建立應急救援體系，並隨時開展應急演練，提升處置能力。在應急狀態下，紅十字會一方面要做好捐贈款物接收、運輸、倉儲、管理等本職工作，並加強資訊公開，主動接受公眾監督；另一方面也要加強與政府有關部門的溝通協商，堅持黨委領導、政府主導、社會參與的原則，積極鼓勵公眾參與志願服務，讓紅十字會在突發事件的處置中更好發揮應有作用。

（作者係四川行政學院教授）