十八屆三中全會《決定》中國網獨家解讀[組圖]

中國網 china.com.cn  時間: 2013-11-15  發表評論>>
2013年11月15日,中國社會科學院法學研究所所長李林,國家行政學院決策諮詢部副主任、教授丁元竹做客中國網《中國訪談》,就《決定》的具體內容為廣大網友深入解讀。
2013年11月15日,中國社會科學院法學研究所所長李林,國家行政學院決策諮詢部副主任、教授丁元竹做客中國網《中國訪談》,就《決定》的具體內容為廣大網友深入解讀。圖為中國社會科學院法學研究所所長李林。中國網 寇萊昂 攝影

探討了公平正義,我們再來探討一下法治。《決定》強調國家治理體系和能力現代化,治理主體多元,方式法治化。這也就是依法行政的問題。事實上一些政府部門經常突破法律界限,而老百姓在利益受到侵害的時候往往求告無門,因為民告官太難了。那麼在行政體制改革和司法體制改革中,怎樣用法律來約束公權力主體呢?同時又怎樣運用法制來管理社會呢?

我想《決定》當中關於行政執法體制改革有一些很好的具體規定和措施,這些規定和措施能夠真正落實到位的話,對於您剛才説的問題會有很大程度的解決。比如,我們講改革行政執法體制,現在我們通常見到比較多的情況、存在的問題是多頭執法、釣魚執法、運動式的執法、選擇性的執法,甚至是執法的不作為、亂作為等等這些現象,給廣大人民群眾帶來了很多的痛苦或不便。通過行政體制改革,特別是行政執法體制改革,就是要解決這一類的問題,使行政權真正回到它應該在的那個位置。

行政權的位置是什麼?我個人認為,一方面,凡是法律沒有允許的都是禁止的;對於公民來講,凡是法律沒有禁止的都是允許的。這是法制對於公權力和私權的兩個截然不同的原則。根據這個原則來進行制度設計和安排的話,那麼行政權應該是依法行政,就是説你依照法律法規獲得你的相關權力。你有沒有執法權、你的執法權有多大的範圍、用什麼方式來執法,應該是有明確的規定。如果沒有執法權或沒有明確規定執法權的,比如工商,你隨便去進行衛生檢查,或者城管,你隨便進行安全檢查,可能在依法行政原則之下是不符的,同時多頭多部門的執法又給老百姓帶來很多困擾。因此,我覺得報告這一次就是要盡可能地、合理地整合行政執法的多元化、多主體化的問題,使它們盡可能地集中起來,一次來解決。同時減少執法的層次,使執法的效率更高。我想是不是可以在這個意義上講,能夠在一定程度上規範行政執法權。除了行政執法之外,我覺得還有你的行政審批的權力,行政的自由裁量權。

自由裁量權也是一個比較要害、比較難以駕馭的行政權力,比如公安執法、交警執法。過去我看到一個例子,交警執法的時候把駕駛員攔下來了,説你闖紅燈了。雖然我説沒有闖紅燈,因為我跟在一個大公共後面,大公共過去以後,當我發現前面紅燈亮了及時踩剎車的時候已經有點晚了,所以我的車越線,不能説我闖紅燈。這個交警説你態度不好,本來我要罰你100元扣2分,現在你態度不好要罰500元。罰100元和罰500元這之間的幅度,從依法行政角度來講是允許的,但怎麼來掌握這個自由裁量權就需要有進一步的規範和程式。在這些問題上,如果執法人員的情緒不好或執法態度不好,或執法素質不高,往往就會從重、從嚴、從高,往往給被執法人或行政行為相對人帶來痛苦和不滿。這些方面也應該有配套的措施和制度跟進,才能有效規範制約行政權力。

就這個問題,我覺得就是國家治理體系和治理能力是不是有兩個層面的東西:第一,整個國家在大的國際背景下,全球化經濟背景下,怎麼來通過制定自己的貨幣政策、財政政策、自己的發展規劃,來對整個國家的經濟、社會進行治理。第二,社會治理,就是政府和社會、企業、社會組織怎麼來對發展中的社會問題去治理。我覺得這是兩個不同層面的治理能力和治理體系問題。

講到怎麼依法來管理社會,我覺得在當前非常突出的,前一個時期我們一直在關注社會管理問題,一直在想怎麼能夠把我們這個社會管理好。當然,説到很多了,其中講到通過規範的方式來管,有兩種方式來管,一種是通過道德的規範,提升每一個人的素質;還有一種是通過法制,法制有很突出的問題,我們每年有大量的陳情事件,陳情事件裏有相當一部分——你為什麼要找政府,肯定是因為政府在提供公共服務或依法行政,所以你找政府,但很多問題和政府沒有關係,是涉法的問題,涉法的問題你也找政府,就給政府帶來了很多的問題。

這次《決定》裏把這個問題解決了,凡是涉法人就依法處理,在法律框架內終止,不要再陳情。我到一個地方調研,一個區長跟我講,一個老太太舉著一張紙非要見他,叫他出來。問她有沒有什麼問題,她説我們家下水道壞了,找居委會好幾次不修,我就來找你。就類似這樣的事情,包括前一個時期我到一個地方調研,司法局長就跟我講,因為拆遷問題,他們家就幾十平米一個院子,他要三套三居室,三套兩居室,三套一居室,其實是要求太高。最後沒有辦法,所有人都搬了,就他自己不搬,怎麼辦呢?他們一個城管部門在一個晚上把他們兩口子綁在床上給抬走了,接著就把它給拆了。這本身城管局就違法了,結果這個人就把事情鬧大了,找政府部門去陳情,去靜坐,把事情鬧大了。類似這些問題,我們對社會的管理要納入到法制的軌道上,哪些屬於政府該管的,政府管理不到位的,按照政府職能不到位,你通過行政的角度通過行政訴訟來解決;那些涉法的,你按涉法的解決。因為我們現在解決的渠道很多,就避免現在大量陳情、信訪帶來的問題。

講到民告官的問題,我們有個《行政訴訟法》,《行政訴訟法》實施20年以後,剛剛修改過,總體的情況,我覺得基本扭轉了老百姓不敢告、不能告、不會告的問題。過去在90年代以前,確實是民告官的存在不會告、不敢告、不能告的問題。20多年以後到了今天,在民告官的問題上可能又出現一些新的需要體制改革的問題,現在正在逐步解決當中。那就是告的過程當中,政府一方通過和解的方式等各種方式來影響原告公民方面來和解,通過和解使這個訴訟在中間終結或消解。這當然是好的地方。另一方面,這個過程當中,行政機關往往是強勢,它會用某些影響力讓原告提出撤訴或者和解或者什麼方式,使這個訴訟在過程當中終結掉。表面看是已經完成了,但事實上有的時候公民訴求的利益並沒有真正實現。所以,這是在新形勢下我們怎麼樣來深化行政體制改革,推進依法行政,更好地保障公民權利的需要注意和解決的問題。

接下來我們來看《決定》中關於公共服務的問題。《決定》的第12項“推進社會事業改革創新”講到了教育、醫療等眾多公共服務領域,那麼貫穿其中的核心精神是什麼?

我也注意到了,過去公報發佈的時候講社會事業,後來很多部門把社會事業改為基本公共服務或基本社會公共服務,這次《決定》又一次用了推進社會事業改革,就是以前講的科教文衛體,教育、醫療、衛生、收入分配、就業這些內容,它貫穿的基本精神就是保障和改善民生。

經濟發展,我們所有創造財富的結果實際就是要不斷地改善人民群眾的物質文化生活,尤其到了這個階段,每人平均GDP如果按通常的計算是6200美元,如果按購買力評價計算是8000—9000美元,按這個階段人民群眾對基本公共服務的需求,像教育醫療的需求就表現得更加突出。這次把推進社會事業改革創新擺在一個重要位置,我覺得就是要在這樣一個新的階段上來進一步地改善民生。因為民生問題對不同階層它的含義是不一樣的,對一些收入高的階層可能是改善的問題,對於低收入階層是保障的問題,所以保障和改善民生我理解的它的核心精神,也是體現我們公報一開始就講的,發展為了人民,讓人民充分享受發展和改革開放的成果。

《決定》中講到“創新社會治理”,從“管理”到“治理”,我們發現有一字之差,這種變化説明瞭什麼呢?

我覺得反映了治理理念的提升。因為社會管理這個概念在我們對社會的管理中沿用了很多年了。我第一次知道這個概念是從蘇聯翻譯過來的,那是80年代,我們北京大學一位教授從前蘇聯翻譯過來,它就叫“社會管理”,是用一套計劃的方式進行社會管理,特別體現政府對教育、醫療的管理。後來在90年代,我們有些學者又引進了“治理”這個概念,那時候大家就在爭論,治理和管理哪個更好。有人講治理更好,治理在社會領域更加體現治理的主體,就是這個社會組織、公眾在社會秩序中激發社會活力的作用。這個一直在爭論。經過這麼多年的實踐,2011年胡錦濤同志還有習近平等中央領導同志在省部級主要領導幹部社會管理及其創新專題研討班上,對社會管理的歷史問題做了全面的闡述,已經表述了一個基本的思想,就是我們現在講的社會管理,實際已經突破了過去單一的社會管理走向多元的社會治理。他的講話是這樣講的,我們強調政府、社會、社會組織,包括十八大講到社會管理體制的時候也提出黨委領導、政府管理、社會參與、法治保障的社會體制,這次進一步在不斷探索的基礎上,把社會管理進一步表述為社會治理。我覺得實際是我們對社會本身的認識有了一個昇華,就像我們對經濟的認識也是隨著經濟的發展,隨著實踐的發展不斷在深化一樣。我們對社會的認識也是不斷地深化,一是反映我們治理理念的變化,二是反映我們對社會運作本身的規律、社會結構特點的認識也在不斷地深化。這個過程我自己感覺類似于我們對經濟體制的認識一樣,它是個不斷漸進的過程。

我看了一下,我們由公有制基礎上的有計劃的商品經濟到社會主義市場經濟體系,到現在發揮市場在配置資源中的決定性作用,一個全會一個全會在一步步地深入,社會管理中我們也要隨著實踐不斷深入。這種表述有它在理念和價值取向上的特點。

《決定》中也提出了“深化司法體制改革”,並且用維護憲法法律權威作為開頭,李老師,對此您怎麼看?

剛才我前面講到,這個報告是特別實事求是、求真務實的,在法治中國建設這部分尤其如此。如果我們把維護憲法法律權威這句話放在整個中國改革開放以來法治建設的大背景之下來理解,那我們會發現,1997年黨的十五大提出“依法治國”基本方略的同時,明確提出了“到2020年要形成中國特色社會主義法律體系”。所以,2011年3月,吳邦國委員長在全國人大會議上向全世界宣告“中國特色社會主義法律體系如期形成,無法可依的問題已經基本解決”。那麼在這樣的前提下,法治建設的重點實際就從改革開放初期的著重解決無法可依的問題轉向了切實保障憲法和法律實施的方面,就是説我們制定了240多件現行有傚法律,700多件行政法規和7000多件地方性法規,這個法律的數量應該相當巨大了。但這些法律制定出來以後,它在我們的社會生活中,在法制建設和其他領域建設中發揮的作用怎麼樣,可能並不是太理想,那麼就要通過進一步加強憲法法律的實施來落實法律的功能和作用。

習近平總書記多次講過,法律的生命在於實施,憲法的生命也在於實施,憲法的權威也在於實施,就是特別強調憲法法律的實施。憲法法律的實施的另外一個表述方式是維護憲法法律的權威。憲法法律如何有權威,要在實施當中才能發揮作用,在發揮作用中才能被人們所接受,所認可,所執行,才會真正有權威。

從《決定》的角度來看,在維護憲法法律權威的時候,同時還有兩個深化改革:深化司法體制改革和深化執法行政體制改革,司法和執法都是法律實施的中間環節,以深化司法、執法體制改革來維護憲法法律的權威,實現憲法法律在社會生活中的適用和實現的功能。我認為不管從理論的邏輯還是現實需要講都是非常有意義的。

我們再來看《決定》中“確保依法獨立公正行使審判權檢察權”的提法,受到了最多的關注,指向也非常具體,兩位是如何理解的呢?

“依法獨立公正行使審判權檢察權”這是一個憲法原則,也是我們組織法和訴訟法規定了的,更是為十八大報告所強調的。這裡有個很重要的指向,我們的司法在實踐當中常常受到一些外部的干預和干涉,比如佘祥林的案件或者其他一些冤假錯案,就是被告作為故意犯罪的嫌疑人被依法判處死刑,最後執行了。若干年以後,真正的殺人元兇找到了,原來是一個錯案、一個冤案。這種錯案和冤案的出現和發生,很多情況下是因為有外部的干預、行政的干預、其他一些組織的干預,甚至有些輿論的干預,到時候都會左右司法的過程,産生了所謂司法的腐敗或某些冤假錯案。

我覺得,針對這樣的廣大群眾深惡痛絕的司法弊病,這一次三中全會《決定》中特別強調要確保依法獨立公正行使審判權和檢察權,它是有明確指向的,就是要讓司法回歸到司法的規律,回歸到法制的本位,讓他們按司法的規則、規律和法制的規則、規律來行使司法的權力,防止地方用人財物等等手段來干預司法的過程,盡可能地保證司法的公正。

在這方面,過去有一些錯誤的看法,認為我們不能搞西方司法獨立,不能搞司法獨立是因為有西方搞“三權分立”的政治體制,所以在意識形態和政治理念上我們提不能搞西方的司法獨立。但我們的憲法和有關法律明確規定,人民法院依法獨立行使審判權,人民檢察院依法獨立行使檢察權,所以審判獨立和檢察獨立是中國特色社會主義法律制度的重要特徵和內在要求,也是遵循司法規律,保證司法能夠更好公正地行使職權的一個制度屏障和法制理念。如果做不到這一點,讓一些人隨意地指手劃腳干預司法,出現冤假錯案的機會會更多。

在改革的進程中,是否會有先後緩急之分,哪些內容會成為突破口?

《決定》裏已經講得很清楚了,我們的重點實際還是經濟體制。我覺得先後之分或者尋找突破口這是我們通常的一個做法,到了這樣的階段,怎麼去找突破口?即便我們找到突破口也要整體推進。舉個例子,我們搞了四年的醫藥衛生體制改革,現在回過頭來看問題還真的不少,老百姓看病難、看病貴,尤其一線大醫院看病難、看病貴的問題依然沒有很好地解決。醫患關係也成為媒體、成為社會、成為醫院醫護人員都關注的問題。我們為什麼都關注這樣的問題?我覺得除了醫療衛生體制改革本身難度很大以外——因為這是一個世界性的問題,還有一個很重要的是我們其他配套改革跟不上去,公益醫院改革要堅持公益性方向,你在實行基本藥物制度以後,醫院的收入相對比以前要降低了,你的財政補貼能不能跟得上去?

另外,我們的醫保制度建立起來了,那麼醫保和衛生它是兩個機構,醫療保險這些資金能不能進入到醫院?這是當前我們出現一系列問題的重要原因。突破口我們可以找,但真正要解決問題需要目標明確,要整體推進,相應的部門、相應的政策都必須配合,才能夠真正解決這些問題。我們現在搞行政體制改革,到目前為止已經有300多項壓縮、下放、取消行政審批權。但接下來會看到另外一個問題:中央政府下放那麼多行政審批權以後,地方怎麼接?包括行政體制、幹部體制,實際都涉及到這些項目下放到地方以後能不能達到預期目標(的問題),在今後改革進程中如何進行整體設計重點突破,要有機結合起來。這是我理解為什麼中央要成立全面深化改革領導小組,前天北京市也要決定成立的重要原因。改革開放到這一步,我們本身的思維也要進行改革。在前段時間《決定》出來之前,有人提出以行政制度改革為突破口,以戶籍制度改革為突破口,我覺得離開其他的協調配合,是解決不了當前的改革問題的。

改革過程中肯定會有先後緩急、突破口和重點的問題,在整個內容和規定上實際已經體現了當前和未來七八年所能做的改革的事情,相對於沒有寫進《決定》的那些內容和某些建議考慮的話,本身就是輕鬆緩急和突破口的重要安排,在這個報告中又會做進一步的分析,比如經濟改革是六個改革當中的重要基礎,從法制角度來講,如果講突破口,是不是深化司法體制改革又是它的突破口。

剛才丁教授講得非常好,我們要有重點,又要全面考慮。光靠重點,解決中國的改革問題恐怕不現實;沒有重點,全面地眉毛鬍子一把抓,恐怕不能實現我們改革的目標。所以,還是按照中央這個部署,就是習總書記講的,我們以問題為導向,能做到的先改,有可能做到的我們快改,如果暫時條件不成熟、不具備的,我們經過調查研究,逐步創造條件再逐步推進改革。但不管怎麼樣,深化體制改革,深化改革開放是我們既定的目標、既定的道路、既定的方向,我們只要堅定不移地朝著這個目標、方向,沿著這條道路走下去,“中國夢”的目標一定能夠實現。

再次感謝兩位嘉賓作客《中國訪談》,感謝各位網友收看,也提醒各位網友持續關注中國網《中國訪談》對於此次《決定》的系列報道,本次節目就到這裡,再會!

   上一頁   1   2   3  


相關新聞
·三中全會《決定》:啟動實施“單獨”生育二胎政策[組圖]
·十八屆三中全會會場小組討論畫面曝光[組圖]
·十八屆三中全會閉幕 全面深化改革方案公佈[組圖]
·十八屆三中全會發展路線圖中國網獨家解讀[組圖]
·俞正聲:三中全會將對全面深化改革做出重大部署[組圖]
文章來源: 中國網 本網部分展示作品享有版權,詳見産品付費下載頁面。購買請撥打010-88828049中國網圖片庫諮詢詳情 責任編輯: 楊丹