防治兼顧 新華社發 翟桂溪 作
土壤治理責任體系
主要原則
◆污染者擔責
土地使用權人
◆有保護土壤的義務,應當對可能污染土壤的行為採取有效預防措施
土壤污染責任人
◆承擔土壤污染風險管控和修復義務
政府
◆應當對本行政區域內土壤污染防治和安全利用負責
◆設立土壤污染防治基金,主要用於農用地土壤污染治理和土壤污染責任人或者土地使用權人無法認定或者消亡的土壤污染治理。
農用地污染治理
◆需要修復的,由土壤污染責任人負責修復
◆土壤污染責任人無法承擔修復責任的,由地方人民政府代為修復
◆由此産生的費用,有權向土壤污染責任人追償
建設用地污染治理
◆由土壤污染責任人、土地使用權人和政府順序承擔防治責任
◆未達到土壤污染風險管控標準的,禁止開工建設任何與修復無關的項目
就像6月27日提交全國人大常委會首次審議的土壤污染防治法草案説明中對“土”的描述:它是一切污染物的最終受體。幾乎所有的污染物質都會通過某種途徑進入土壤。
長期以來粗放的經濟發展方式,讓污染物排放總量居高不下,不管是大氣污染還是水污染,最終都污染了土。
骯髒和苦難就這樣落在了土的身上。我國最新的土壤污染普查顯示,全國土壤總的點位超標率為16.1%。它的意思是,參與土壤調查的每100個點位,就有了16個指標超標。
434名村民砷中毒:與雄黃礦有關?
億民賴此土,萬物生斯壤。土壤污染,受害者是人。
身為入口食物的産生地,我們對土最直觀的擔憂,就是從它上面長出來的蔬菜、水果和糧食,是不是都被污染了呢?
中國人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田所寫文章談到了對這個問題的個人見解:長期的污染已使我國農村生態環境遭到嚴重破壞,每年出産遭重金屬污染的糧食多達1200萬噸。
有些污染重災區的人受到了更深的傷害。
據2014年12月22日《長江商報》報道,鶴山村位於湖南省常德市,當地政府對900多村民統一體檢後,發現有434人不同程度砷中毒。
為什麼會這樣?可能和這座村子裏的雄黃礦有關。這是一座有著1500餘年歷史的亞洲最大的雄黃礦,它生産砒霜、硫酸和用來製造鞭炮、藥材的雄黃粉,它無可匹敵的豐富儲量,在過去的幾十年間為這片土地創造了光榮和財富,也深埋下砷中毒的種子。直到2011年,這座礦因為污染被徹底關停。同年2月,石門雄黃礦區被作為單獨項目區實施環保綜合整治。2015年,常德市又被環保部選為6個土壤污染綜合防治先行區之一。
其餘入選的5個地區,也是各類污染的災區。他們是:浙江台州、湖北黃石、廣東韶關、廣西河池、貴州銅仁。環保部考慮了區域代表性、土壤污染類型,以及當地政府的積極性,選擇了這六地。
立法工作不是空中樓閣。土壤污染的具體情況、治理技術的發展程度,以及要花多少錢,這些都是立法時需要依據的現實。立法機關也同環保部一起,關注著這些先行地區各有特點的實踐。
2015年9月22日至23日,全國人大環資委副主任委員王鴻舉一行來到了常德市,做土壤污染防治的立法調研。像到常德這樣,親臨當地的污染現場和治理企業,召集方方面面人士座談,迄今為止全國人大常委會的調研組已經走了12個省份。
修復理念之選:各方聲音在釋放
去治理現場、去土壤修復實驗基地,並拿出法律草案對各個章節的寫法聽取意見。全國人大常委會調研組務實的工作方式,讓土壤污染治理這個較為新生的事物,所涵蓋的各類做法與各方觀點都得到了發聲的機會。
比如,有人再次將國土部“土十條”出臺前的觀點拋了出來:面對高於16%的受污染土壤比例,土壤污染防治需要國家拿出決心和財政支援,搞全面的“大修復”。“土壤修復迎來政策紅利,環保行業訂單加速釋放,萬億市場規模可期”,這樣的分析騷動著投資者的神經。
另外一些專家則説,把土壤裏面的有毒有害物質全清潔出來,可不是天價投入就可以搞定的。這種燒錢完全沒有必要。他們認為,風險防控是一個務實的思路,精確的監測數據是防控風險的基礎,這個基礎事要先做。
鄭風田認為,在治理之前,對重大污染問題的摸底清查,應該是最重要的工作。比如,我國目前遭重金屬污染的土地究竟有多少?各種土壤污染主要分佈在哪?只有做好摸底排查工作,才能有針對性地進行投入。
一旦通過監測和摸底,找出了真正需要治理的重污染土地,那麼,啟動治理工作就擺在面前了。雖然“誰污染,誰治理”的理念已經深入人心,但是很多的污染企業已不復存在,他們的污染行為發生在幾十年前甚至更遠的過去。根本找不到污染者的那些土地,所耗費的治理費用誰來買單?
所有這些,都需要這部土壤污染防治法給出方案和答案。
保護為先:守住尚且健康的土
預防為主,保護為先,守住尚且健康的土,把住新建築用地的土地品質,這是立法者在草案一審稿中釋放的觀念。
參與土壤污染防治法草案立法的全國人大環資委副主任委員羅清泉在6月22日向全國人大常委會組成人員説明這部法律草案時,並未提及大規模修復的理念,而是明確提出了預防為主、保護優先,堅決避免走“先污染、後治理”的老路。
環保部土壤環境管理司司長邱啟文解讀稱,在土壤污染整治方面,並不主張盲目地“大治理、大修復”,而是重點針對擬開發建設居住、商業、學校、醫療和養老機構等項目的污染地塊,有序開展治理和修復。這個思路汲取了國外幾十年土壤治理修復的經驗和教訓。
在預防為主的基調之下,這部法律草案將修復和治理的範圍限定在那些與人類生活最為密切的土壤身上,而且更加注重保住那些尚未被污染的好土,把住新開發項目健康用土的源頭。
中華大地960萬平方公里,尚未被污染的“好土”是主體,對此必須優先保護。草案提出,優先保護未污染的耕地、林地、園地、牧草地和飲用水源地;保護生態用地和未利用土壤。
在把住建設用地源頭方面,草案提出,在制定和修改土地利用規劃和城鄉規劃時,考慮土壤污染防治的要求,合理確定用途。對列入土壤污染風險管控和修復名錄的污染地塊,不得批准其為住宅和公共用地。禁止在居民區和學校、醫院、療養院、養老院等單位周邊新建或者改擴建可能造成土壤污染的建設項目。依據這部法律草案,在化工毒地上面建學校這樣的事情,應該會消滅在建設用地審批環節。
哪些土地是健康土地,哪些是污染地,受到了何種情況的污染,這些是預防、保護與分類用土時的最重要依據。可以説,這些數據不精準的話,優先保護、合理利用、重點修復治理的設想都將落空。因此,草案規定了土壤數據監測的內容。每10年,國家組織一次土壤普查;日常時間,由環保部門負責對涉及生産、使用、運輸、貯存有毒有害物質的企業,工礦企業,垃圾處理企業,污水處理企業等,都要通過定期監測土壤,取得第一手的準確數據。
雖然土壤污染防治總的來説是以預防為主,但也要看到典型地塊及其周邊土壤污染狀況很不樂觀。在6月27日上午全國人大常委會組成人員對這部法律草案進行分組審議時,全國人大常委會委員、全國人大常委會法工委主任沈春耀提出,重點地方的治理、修復應納入工作規劃和計劃,擺在突出位置。
救受污染土地之命:誰是責任人?
預防、管控,都是為了治病于未萌。而受污染的土壤,就像已經生病的人。土地病人並不是完全“沒救”了,還可以通過修復,恢復成健康、可利用的土地。只是一般需要大量的資金和較長的時間。誰負責給“生病”的土壤治病?這就需要設計出法律責任承擔的方案了。
土地污染責任的承擔者是誰?本法草案提出,是土地污染責任人和土地使用權人。只是現實有些骨感,試想幾十年甚至更早以前的污染,幹壞事兒的人去哪找呢?
在分組審議這份法律草案時,沈春耀委員提出了這個問題。他説,我們之前的環境保護立法都有一個明確的污染源頭,它從哪來的,我們就盯住污染者、排污者,誰污染,誰承擔法律後果。而就土壤污染防治問題進行立法,就有相當的難度。土壤污染具有隱蔽性、滯後性、累積性和地域性,它比較隱蔽也比較滯後,再加上歷史遺留問題多。有的污染是很多年前不知誰在這裡搞壞的,留下的後果都由現在的人承擔嗎?所以土壤污染責任不容易確定,責任的追究和治理責任的落實也就比較難。“土壤污染責任人應該重點研究,土壤污染立法很重要的問題就是如何確定責任人。”沈春耀説。
那怎麼辦呢?現在能做的是把草案中拗口的兩個責任人:土地污染人和土地使用權人的區別理清楚。沈春耀認為,土地使用權人有一種管護的責任,這和直接造成污染,比如污染物排放、有毒有害物質排放或者泄漏等的責任是不一樣的。土壤污染者的責任和土地使用權人管護的責任,這兩個責任應該加以區別。
再考慮一種很可能發生的極端情況。一塊土地的責任人、使用人前後有很多、很大的變化,最後都找不到了,誰來治理這塊土地?沈春耀説,由政府把防治的任務擔起來,這樣設計的話,風險有多大?責任有多大?需要進行認真評估。圍繞確立一個責任體系後,在這個前提下規定權利義務。
接下來,是具體擔責的方式。是草案中的“污染擔責”適宜,還是改為“損害擔責”更有利呢?全國人大常委會副委員長萬鄂湘説,污染擔責就是誰污染誰治理或者説誰污染誰付費,大多只是一次性的,罰款性的。但是改為“損害擔責”的話,它的內容要廣泛得多,包括生態修復。以後這片土壤不管産生什麼樣生態方面的破壞或者對人體健康方面的破壞,都要由污染者來承擔這個責任,相當於一種無限責任。2014年修改的環境保護法當中,已經採納了“損害擔責”。
本屆全國人大常委會履新以來,加大了對環境和生態方面的法制建設力度,先後修改了環境保護法、大氣污染防治法、海洋環境保護法、水污染防治法,制定了環境保護稅法,並首次審議了土壤污染防治法。多位常委會委員認為,這一個系列的修法立法活動,讓環境保護法律制度實現了新一輪的升級換代。
