2016年對於中國人口具有特殊意義，首先在於根據2015年底修訂的《計劃生育法》規定，“國家提倡一對夫妻生育兩個子女”的計劃生育新政策2016年1月1日起施行，徹底告別了過去30年的“獨生子女”政策；其次，中國國家統計局公佈2016年全年的出生人口達到1786萬人，比往年有顯著提升，總和生育率達到1.8左右，為近10年來的最高值。2017年初，國務院印發了《國家人口發展規劃（2016-2030年）》，國家衛生計生委公佈了《“十三五”全國計劃生育事業發展規劃》。這兩個人口發展規劃都表明，中國計劃生育政策完成了由“控制總量”到“調整結構”的轉變。那麼，通過回顧過去和展望未來，中國的人口發展形勢和人口政策發生了怎樣的變動？
計劃生育政策的演變
中國的計劃生育政策可以追述到上世紀70年代，當時的計劃生育政策可以歸納為“晚、稀、少”，即通過鼓勵晚婚晚育、延長生育間隔和較少的子女數來降低出生人口。80年代初的“生育限制”從允許生二孩調整為基本只準生一孩，進入了中國歷史上生育限制最嚴格的時期，但“一孩政策”在農村地區的遇到了極大阻力。1984年開始，中國政策對計劃生育政策作出適當調整，即僅在城鎮地區實行“獨生子女”政策，允許在農村適當放寬生育二胎的條件，同時對人口在1000萬以下的少數民族允許一對夫婦生育二胎，甚至生育三胎。經過這次調整，生育政策在此後的20年基本延續和穩定下來。2000年以後，計劃生育的政策進入放鬆通道，大部分省份開始實行“雙獨二孩”的政策，即夫妻雙方都是獨生子女的家庭可以生育二孩。“單獨二孩”（夫妻任意一方是獨生子女的家庭可以生育二孩）、“全面二孩”（提倡一對夫妻生育兩個子女）分別於2014年和2016年開始實施。
計劃生育政策的調整反映了中國人口思想變動。20世紀七八十年代，學者們幾乎一邊倒地傾向“人口負擔論”，把當時國內的糧食、資源等許多供應不足問題歸結於人口過多，將對社會經濟發展造成嚴重影響，必須加以控制。進入90年代，隨著總和生育率降至更替水準以下，國內少數人口學者開始意識到嚴格限制生育的政策可能帶來的弊端，對“人口負擔論”進行反思。進入2000年後，關於人口觀和生育政策的討論空前激烈。
一方面，中國當前生育率是否過低存在爭議。人口普查的數據顯示，中國人口總和生育率在2000年就已經降到“極低生育率”的水準，但為躲避繳納社會撫養費的“新生兒漏報”始終存在，不同人的調整結果差異很大，高至1.8，低至1.2，眾説紛紜。隨著時間推移，大多數學者對總和生育率的共識由1.8下降到了1.5左右。另一方面，生育限制逐漸帶來了負面效應，比如：獨生子女政策使得家庭脆弱性極大提升，特別表現在“失獨家庭”問題上，快速人口老齡化與獨生子女問題疊加，使得家庭養老面臨極大的風險；生育子女數量的限制也帶來了出生人口性別比偏高問題，未來可能發生嚴重婚姻擠壓，造成家庭和社會的不穩定。
儘管調整生育政策逐漸成為共識，但如何調整以及何時調整依然存在爭論，主要分為“漸進式”和“一步到位”兩種。一部分人認為應該逐漸調整生育政策，逐步放寬生育限制，從“單獨二孩”政策過度到“全面二孩”，再過度到“全面放開”，由部分省市試點擴展到全國，這樣可以避免産生出生堆積，從而帶來公共資源供需矛盾等問題；另一部分人認為當前中國生育水準已經下降到十分危險的境地，立刻廢止計劃生育政策中限制生育的條款，轉而鼓勵生育。
為何調政策？中國的人口發展態勢
計劃生育政策實施30年後，中國的人口狀況發生了轉折性變化，人口的“結構問題”代替“總量問題”成為人口與社會經濟協調發展的突出矛盾，調整計劃生育政策的需求和急迫性日益突出。
首先，中國進入低生育率國家。中國人口的生育率快速下降，1995年後就已經下降到更替水準以下，2000年的總和生育率更是下降到1.8以下。一些發達國家的經驗表明，一旦人口進入“極低生育率”（低於1.3）階段，生育率的回調將變得十分困難，人口結構將不可避免走向極端負面，這令不少中國學者憂心忡忡。
第二，勞動力短缺開始出現。大約從2004年開始，中國沿海地區就出現了企業招工難的現象，那時還沒人相信中國會出現勞動力短缺問題。官方統計數據表明，但勞動年齡人口從2012年開始減少，每年大約減少200-300萬人，可能對中國長期經濟發展造成深遠影響。
第三，在人口壽命增長和生育水準下降的雙重因素影響下，中國正經歷快速人口老齡化。1990年，中國65歲及以上老年人口比例僅為5.57%，20年之後的2010年達到8.87%，是世界上唯一老年人口超過1億的國家。除了老年人口規模大之外，人口老齡化速度快也是重要特徵。65歲及以上人口比例由7%增長到14%，中國預計只需27年，而英國、瑞士、美國、法國分別用了45年、50年、65年和115年。
危機與挑戰
就像許多發達國家一樣，人口轉變後的人口結構變化對社會經濟發展的産生巨大的挑戰，這種負面效應對中國的影響甚至更大。
從經濟發展模式來説，中國過去的經濟增長得益於“人口紅利”，勞動投入對經濟增長的貢獻達到20%左右。但人口年齡結構老化造成勞動力供給的絕對數量下降，勞動參與率也隨之下降，消費市場可能由於“消費最旺盛的人口”的減少而趨於萎縮。中國是眾所週知的製造業大國，豐富、廉價和高效的勞動力資源曾是製造業向中國集中的法寶。勞動力數量減少、年齡結構老化、勞動力成本上升迫使産業結構升級，如何推動社會創新和技術進步來應對全球的競爭者將是中國面臨的最大挑戰。
從老齡化與社會負擔方面來説，“未富先老”是中國面臨老齡化挑戰的顯著特徵，儘管東部和南部地區的居民收入已經接近發達國家水準，但中西部農村地區的居民生活、社會經濟發展仍然有較大差距。人口老齡化意味著社會負擔加重，為了保障老年人口的社會福利，政府將不得不增加稅收和社會保險，從而會加重國民負擔；人口老齡化使得健康照料需求和費用急劇上升，家庭也會面臨沉重的健康照料負擔。
但任何事情都有兩面性，既是挑戰也是機遇。勞動力成本上升倒逼企業提高勞動生産效率，驅動産業結構升級，對提高居民整體的收入、消費水準也具有正面作用；人口老齡化迫使本不完善的社會福利體制不斷改進。“全面二孩”政策執行的首年（2016年）出生人口明顯增加，總和生育率提升到1.8左右，這緩解了極低生育率帶來的人口結構極端變化，也意味著不斷調整的計劃生育政策對於提升生育水準能産生一定的作用。
中國政府在《國家人口發展規劃（2016-2030年）》中提出了一系列的解決思路，大致可以分為三個方面。
首先是為家庭生育子女掃清障礙。政府將建立健全生育政策調控機制，做好政策評估和政策儲備，未來進一步放寬生育限制將是大概率事件時間。另外，提高生育意願的手段還包括：增加公共服務資源供給（如：兒童照料、學前和中小學教育、社會保障等）；完善稅收、撫育、幼兒照料、兒童教育、社會保障、住房等政策來減輕生養子女家庭負擔；保障職業婦女的生育權利。
第二，增強人力資源儲備，為推動技術進步和社會創新儲備人才。中國預計將在2020年普及高中階段教育，並使得高等教育毛入學率達到50%，提升勞動年齡人口的平均受教育程度。同時，對傳統農村勞動力加強職業培訓、就業服務、勞動維權等，持續推進農業富餘勞動力進城務工並穩定生活，到2020年實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。
第三，建立更加公平可持續的社會保障制度，應對人口老齡化。中國將實施漸進式延遲退休年齡政策，法定退休年齡逐步由60歲過度到65歲，並使職工退休年齡政策更加靈活。中國將建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，逐步提高基本養老和基本醫療保險統籌層次，補充發展企業年金、職業年金、個人儲蓄性養老保險和商業醫療保險。中國還將建立以居家為基礎、社區為依託、機構為補充、醫養結合的養老服務體系，增加養老服務和産品供給。（北京週報供稿 作者楊舸 係中國社科院人口與勞動經濟研究所副研究員）
