題記
法律的生命在於實施,而裁判的意義在於執行,執行程式是實現公平正義最後一個環節。
從新中國成立,到上世紀七八十年代,國家以計劃經濟為主,那時候,人們並不知道案件“執行難”是何物。上世紀八十年代末,隨著國家由計劃經濟向市場經濟全面轉變,各類糾紛不斷增多,法院收案數急劇膨脹,而實際執行到位的案件比例一直在低位徘徊。
案件執行難問題日益凸顯。
儘管人民法院在破解執行難上一路攻堅克難,執行工作也取得明顯成效,但從總體上看,執行難問題仍未從根本上得到解決。此後,在經濟發展新常態的大背景下,執行難問題又出現了不少新變化,群眾對於解決執行難這一“頑疾”的呼聲越來越高。
2016年,最高人民法院莊嚴承諾:“用兩到三年時間,基本解決執行難問題。”
一場執行攻堅戰打響了。
3年時間裏,全國各級法院不畏艱難、千謀百計、殫精竭慮,不僅破解了大量執行難案件,還實現了執行模式的重大變革,基本形成了具有中國特色的執行制度、機制和模式。
回望歷史
執行難題形成非一日之寒
“執行難”一詞首次出現在官方表述中是在1987年。
那一年,最高法在工作報告中,使用了“大力扭轉執行難的局面”的表述。此後,執行工作在最高法工作報告中所佔篇幅逐年增加,成為社會關注的焦點之一。
“執行難”一詞首次出現在官方表述中為何是在1987年?
回眸歷史,可以清晰看到,1949年中華人民共和國成立前,中國大陸地區是一個典型的傳統小農經濟國家,只有微不足道的少量工業生産。
新中國成立後,從1949年到1953年,在短短3年內,迅速醫治了戰爭創傷。自上世紀五十年代始到七八十年代,中國共産黨率領全國人民排除重重阻力,克服種種困難,走計劃經濟道路,初步完成了工業化。正是因為這一時期特定的政治、經濟和社會原因,執行難問題尚未出現。
1978年12月黨的十一屆三中全會之後,中國實行改革開放政策,1984年黨的十二屆三中全會提出發展有計劃的商品經濟,之後召開的黨的十四大明確提出發展社會主義市場經濟。
市場經濟的建立和發展帶來了經濟行為主體的變化,加上我國相關法制的建立和完善,大量經濟糾紛涌向人民法院,隨之而來的是,因種種原因,一些法院的判決得不到執行,形成執行難題。
執行難問題在經濟糾紛領域首先出現並爆發,隨後逐步蔓延到傳統民事糾紛、行政糾紛等領域,最終發展成為人民法院不得不長期面對的重大難題。
1999年7月,中共中央《關於轉發〈中共最高人民法院黨組關於解決人民法院“執行難”問題的報告〉的通知》中提及,人民法院在個案執行中遇到的抗拒、阻礙、干預執行的問題令人觸目驚心:有的肆意撕毀人民法院的查封令、扣押令,擅自處置被執行的財産；有的惡意串通,搞假財産、假抵押,逃避債務；有的具有法定協助義務的單位和個人不配合、不協助、刁難執行,甚至為當事人通風報信,幫助當事人隱匿、轉移財産……
中共中央這一通知的下發,標誌著執行難問題受到國家最高決策層的關注和重視,解決執行難問題上升到國家層面,成為“一項緊迫的政治任務”。
經過對全黨和全社會力量進行動員,我國重點針對當時造成執行難重要原因的地方和部門保護主義,開展集中執行活動,強化執行措施,加大執行力度,並建立了高級人民法院對本轄區執行工作實行統一管理、統一協調的新機制。在這一時期,隨著人民法院對執行難及其産生原因的認識日益深入,解決執行難問題的目標和手段均發生了重大變化。與此同時,執行力量也得到不斷充實:1996年,全國法院共有執行人員1.6萬餘人,到2001年底,增加到3萬餘人。至2009年,全國法院已有執行人員3.5萬餘人。
我們很難找到當年人民法院在解決執行難問題時具體的人和事,但從湖南省一位從事執行工作30多年老法官所列的時間表裏,可以看出黨委政府、人民法院所做出的種種努力:
“1982年開始,湖南省中、基層法院陸續組建執行庭,專門負責案件執行工作。
“在改革開放征程中,全省法院審理的案件數量激增,執行積案大量上升,執行難問題日益凸顯。到1990年底,湖南全省法院未執行積案15000多件。
“1990年12月,湖南省委用文件批轉了湖南高院黨組《關於加強執行工作意見的報告》,省七屆人大常委會第20次會議作出《關於加強人民法院執行工作的決議》,為全省法院執行工作提供了有力的保障和支援,全省法院執行工作迅速發展。
“1991年10月—12月,湖南省高級人民法院在全省法院部署開展‘集中領導、集中力量、集中時間’的‘三集中’執行活動,成效顯著。
“1996年11月—2000年12月,湖南省高院組織人民銀行等6大銀行座談,形成《關於進一步規範法院執行行為和金融部門法律協助行為座談會議紀要》,為金融部門協助執行和人民法院依法執行提供了具體操作規範。
“1997年11月,成立了由省委領導牽頭的清理執行積案工作領導小組。1999年,全省法院開展‘案件執行年’活動。2000年底,湖南高院執行局成立。
“2002年6月,省人大常委會作出《關於進一步加強人民法院執行工作的決定》。
“2003年—2007年,湖南在全國率先建立協調解決人民法院‘執行難’聯席會議制度,形成黨委領導、人大監督、政府參與、政協支援、各界配合、法院主辦的執行工作新格局。
“2008年—2012年,健全了被執行人財産報告和調查機制,推進與金融機構等協助執行單位‘點對點’網路查控財産試點工作……”
儘管全國各級人民法院為解決執行難問題投入了長期的巨大努力,但執行難本身的肇因和表現也在發生變化,使得執行難問題仍未得到根本扭轉。
三年攻堅
交上事關公平正義合格答卷
頑疾如何祛除?
2016年3月,最高人民法院向全國人民許下“用兩到三年時間基本解決執行難”的莊嚴承諾。
全國各級法院以披荊斬棘的勇氣、雷霆萬鈞的行動向執行難發起猛攻:安徽,強有力的“江淮風暴”席捲江淮大地；山西,“聯合利劍”月活動劍指執行難；河北,三級法院院長親自抓執行成常態；江西,43家省直單位“握指成拳”助執行攻堅……
3年來,全國各地人民法院動真格、出硬招、見實效。到今天,這份事關公平正義的法治大考已經交上合格答卷。
合格答卷的背後是廣大執行幹警辛勤的汗水甚至是生命的付出。
最高人民法院院長周強曾有過這樣的評價:3年來,廣大執行幹警夜以繼日戰鬥在執行一線,忘我工作無私奉獻,不怕犧牲,涌現出許多可歌可泣的先進人物和事跡。黑龍江高院執行局局長侯鐵男等46名幹警犧牲在執行崗位上。通過“基本解決執行難”這場硬仗,鍛鍊了隊伍,提高了能力,攻克了一道道難題,有效維護了人民群眾合法權益。
侯鐵男,黑龍江省高級人民法院黨組成員、執行局局長。
面對“用兩到三年時間基本解決執行難問題”的使命和重擔,侯鐵男沒日沒夜的工作。多少個不眠之夜,他條分縷析,思考著破解執行難題的對策。多少個喧囂的節假日,他躲在辦公室裏獨守著那一份寂靜,默默地批閱著各種文件。
2017年2月24日上午,正跟同事在辦公室開會的侯鐵男因長期勞累,突發心臟病,經搶救無效不幸犧牲在工作崗位上。
類似的優秀執行法官的感人事跡不勝枚舉。
合格答卷的背後是科技的應用和手段的創新。
2019年8月9日,小孫和其他20名工友陸續來到了吉林省吉林市豐滿區人民法院執行庭,領取他們被拖欠了4年的工資。
豐滿區法院執行法官籍毅回憶説:“我們接到這個案件後,馬上通過執行系統對被執行人名下財産進行查控並凍結,當事公司迫於執行壓力,主動履行了還款義務,將執行款主動打入法院執行賬戶。”
“你可以判我還錢,但我沒財産”,這幾乎是所有“老賴”共同的臺詞。查清失信被執行人家底是破解執行難案件的重要一環。
“過去查封一個被執行人的公司賬號,要到銀行網點一家一家跑,此後還要去異地辦理財産凍結,一個案子辦下來往往耗時數月。”陜西省西安市中級人民法院執行法官牛晶琦對此深有感觸。
一場執行模式的深刻變革,讓問題得以破解。最高法建成“總對總”網路查控系統,與公安部、自然資源部等16家單位和3900多家銀行業金融機構聯網,覆蓋存款、車輛、證券、不動産、網路資金等16類25項資訊,對被執行人主要財産形式“一網打盡”。
大數據“天網”改變了“一台車、兩個人、四處跑”的模式,讓遠端搜尋、凍結財産成為現實,大大提高執行工作效率。
中國社會科學院法學研究所副研究員王小梅評價説,全國執行查詢系統讓執行工作駛入“高速路”,最高法“總對總”網路執行查控系統鋪就的“國道”和高(中)級法院“點對點”網絡中心查控系統鋪就的“省(市)道”相互配合、互為補充。
“你撥打的電話號碼的實名認證人已被法院列入失信被執行人名單,請謹慎交往!”這是廣東省佛山市南海區人民法院為失信被執行人免費開通的特別定制彩鈴。
彩鈴的效果立竿見影:被執行人鄒某在一起機動車交通事故責任糾紛執行案件中,以各種理由拖延、拒絕履行生效判決的義務。在法院設置失信彩鈴當日,鄒某就如數履行了欠款。
3年不懈努力,3年不斷創新,結出碩果:
3年來,共有4.4萬億真金白銀執行案款裝進當事人口袋裏；3年來,案件當事人對人民法院裁判文書的自動履行率,提高了10個百分點左右；3年來,人民法院會同國家發改委等60家單位推進失信懲戒機制建設,採取11類150項懲戒措施；3年來,全國法院以拒不執行判決裁定罪判處1.3萬人,拘留失信被執行人50.6萬人次,限制出境3.4萬人次,同比分別上升416.3%、135.4%和54.6%。
最高人民法院審判委員會副部級專職委員劉貴祥評價説:“以習近平同志為核心的黨中央推進全面依法治國,全面從嚴治黨,為我們基本解決執行難提供了一個前所未有的政治環境和法治環境。”這3年來,人民法院針對執行難的成因複雜,構建了綜合治理的工作格局,也就是黨委領導、人大監督、政府支援、社會各界廣泛參與的綜合治理執行難的工作格局,形成強大的社會合力,齊抓共管,奠定了解決執行難的前所未有的社會基礎。
標本兼治
建立破解執行難長效機制
“‘基本解決執行難’這一階段性目標如期實現。”2019年3月12日,十三屆全國人大二次會議第三次全體會議上,最高人民法院工作報告中這一鏗鏘的話語,引來會場內外廣泛熱議。
“這一階段性目標如期實現,兌現了對全社會的莊嚴承諾,保障了法律權威和司法公信力。”全國人大代表、天津市高級人民法院院長李靜説。
階段性目標如期實現,但“切實解決執行難”的考題並未結束,與人民群眾的期待相比,執行工作尚有差距。在“基本解決執行難”這一新起點上,如何避免執行難問題反彈?如何形成解決執行難問題的更強合力?如何實現“切實解決執行難”這個更高目標?這些問題,都還需要更進一步努力破解。
目前,人民法院每年新收執行案件超過500萬件,處於高峰期,削減存量、遏制增量還面臨很多難啃的硬骨頭。因此,社會上也産生了不少質疑的聲音:過去也有過百萬執行案件大清查等活動,但是其過程是“清了又積,積了又清”,這次會不會又重復新案件堆積的情況?再次回到原點?
“對這個問題,我非常自信地告訴各位,肯定不會。”在劉貴祥看來,“這次是對幾十年的、所有的我們不放心的案件進行了一次統排的清查,納入到我們的案件管理系統,所以這些案件永遠在監控之下。這些案件的消化,使我們卸下了一些沉重的歷史包袱,我們過去案件的積累,使我們負重前行、舉步艱難。現在卸下了這個包袱,使我們整個執行工作進入到一個良性迴圈的狀態,這個底數是輕了,我們心裏是有數的。”
劉貴祥説:“這次我們兩到三年基本解決執行難,堅持標本兼治,也就是説我們在削平山頭的時候,同時在做艱苦的鋪路架橋的工作。我坐在北京的辦公室可以查新疆的一個農村信用社的存款問題,可以查中俄邊界的一個信用社的存款問題,這樣一個網路體系不會逆轉。”
“三年攻堅戰所取得的成就為切實解決執行難積累了經驗、提振了信心、打牢了基礎。”中國人民大學法學院教授肖建國這樣評價。
“基本解決執行難”階段性目標實現後,人民法院執行工作如何繼續發力?
“現有的寶貴經驗將指導我們不斷鞏固‘基本解決執行難’成果,健全解決執行難長效機制。”劉貴祥説,黨的十八屆四中全會提出了“切實解決執行難”目標,這是法院執行工作的努力方向,必須不懈努力、久久為功,最終實現這一目標。
據最高法司改辦主任胡仕浩介紹,不久前公佈的《人民法院第五個五年改革綱要(2019—2023)》對健全切實解決執行難長效制度體系作出部署,要求推動健全完善綜合治理執行難工作大格局,健全切實解決執行難的源頭治理機制,深化執行體制機制改革,加強執行資訊化建設,加強執行規範化、標準化建設,進一步加大強制執行力度。
與此同時,各地法院保持執行力度不減:天津市高級人民法院破解執行車輛查控難題,與交管部門合作快速搜尋查封控制被執行人車輛；江西省贛州市信豐縣人民法院開展“一鄉一鎮一清”專項活動,切實清理了一批終本案件；福建省石獅市人民法院建立了全媒體公佈、全方位曝光、全過程透明“三全”曝光失信被執行人名單模式；北京市朝陽區人民法院研發了財産保全管理系統,實現保全材料電子化審批、無紙化移轉……
“個人破産制度的建立和立法依然處於空白。”今年全國兩會期間,全國人大代表、中華全國律協副會長劉守民聯名提交有關建立個人破産制度的立法議案,期望構築完整的破産制度體系,進而破解“執行難”。在他看來,個人破産制度的缺位還是“執行難”的主因之一。如今,這一缺口即將被補上。
6月11日,最高法公佈《最高人民法院關於深化執行改革健全解決執行難長效機制的意見——人民法院執行工作綱要(2019—2023)》,確定十個方面共計53項主要任務,推動法院執行工作向“切實解決執行難”目標前進。
根據綱要,人民法院將在2019年底前完成民事強制執行法調研起草工作。此外,人民法院還將開展與個人破産制度功能相當的試點工作,為建立個人破産制度打下實踐基礎。
“人民法院執行工作取得的顯著成績,一條根本的經驗就是堅持深化執行改革。”最高法執行局局長孟祥説,“下一步我們將繼續深化執行改革,加快推進審判權和執行權相分離體制改革試點,深化司法體制綜合配套改革,全面落實司法責任制,健全中國特色社會主義執行體制。”
記者點評
不能得到執行的判決,如同白紙一張。解決執行難,是一項長期而艱辛的事業,凝結著一代代執行幹警的心血。這些年人民法院執行工作不斷攻堅克難,從過去執行工作亂象叢生,到今天如期實現“基本解決執行難”這一階段性目標,實屬不易。在採訪過程中,記者見證了很多執行法官在加班加點,切實感受到執行法官的付出與艱辛。就全國平均數來説,一位幹警一年要執結150件案件,像北京、廣東這些發達地區,一位幹警一年要完成1000件左右案件。面對這些堆積如山的案件,面對當事人的期盼,廣大執行幹警艱苦奮戰,無私奉獻,不怕犧牲,可歌可泣。相信隨著執行難這一問題的切實解決,人民群眾會更加深切感受到公平正義。
