“請在收到建議書後兩個月內作出處理，並將處理結果書面回復本院。”在泰安寧陽檢察院檢察建議工作室，副檢察長王永建主持了一場檢察建議公開送達儀式。因發現縣國土局未依法行使行政職權，檢察機關向該局提出檢察建議，當場出示證據並公開送達。“山東檢察機關率先開展檢察建議規範化建設，很有針對性和可操作性，對強化檢察建議剛性作出了很好的探索，有利於法律監督實現雙贏多贏共贏，是新形勢下檢察機關履行法律監督職責的有效途徑。”最高人民檢察院專職檢委、研究室主任萬春説。
檢察機關公開送達檢察建議釋法説理，多方督促，確保整改落實。 受訪者供圖
送達檢察建議
檢察官現場舉證
這件檢察建議與一塊農用地有關。2018年1月至2月，崔克國在寧陽縣東莊鎮東崔村村南南嶺未經國土資源部門許可，在基本農田內非法開採砂岩。經勘驗，累計開採量3.8萬立方米，破壞基本農田27畝，非法獲利40萬餘元，造成基本農田大量毀壞。2018年3月15日，崔克國因涉嫌非法佔用農用地罪被批准逮捕。
但寧陽縣國土局僅將案件作為刑事案件結案處理，未作出責令改正和罰款的行政處罰，被破壞的生態資源仍沒有恢復，社會公共利益嚴重受損。
為此，寧陽檢察院向國土局發出檢察建議，內容包括對崔克國下達責令限期改正通知，責令崔克國限期恢復被破壞的土地植被。逾期不改正，責令其繳納復墾費，專項用於恢復被破壞的土地，及時修復受損生態資源。同時，對近年來查辦的破壞土地的案件進行詳細排查摸底，對破壞土地違法犯罪行為開展執法大檢查等。
公開送達儀式上，檢察官還對檢察建議涉及的相關證據進行出示並予以説明。案發現場航拍圖和視頻顯示，案發現場的植被及土層已經完全受到破壞，喪失種植條件，令人觸目驚心。
“我們發出這份檢察建議的目的，就是為了解決非法佔地違法行為發生後，被其行為侵害的社會公益得不到補償和恢復的問題。”該縣檢察院民行科長孟娟説。
對此，寧陽縣國土局局長呂洪聖表示:“檢察建議負責地指出了問題，説明我們局在工作中存在管理上的漏洞，對改進和提升我們的執法水準和能力，將具有巨大的推動作用。下一步，我們還將舉一反三，把土地和資源的執法關口前移，加大巡視、巡查力度。”
改革促檢察機關轉型
試點市縣建議全回復
寧陽縣檢察院是山東檢察機關開展檢察建議規範化試點的七個試點院之一。
“檢察建議是檢察機關為了促進法律正確實施，維護社會和諧穩定，保障社會公益，針對被建議人特定的違法或可能發生違法的情況，發出的專門法律文書，目的是為了糾正和防患于未然。這是檢察機關行使法律監督權的重要方式。”省檢察院研究室主任李政介紹。
但因種種原因，長期以來，檢察建議的職能作用沒有得到有效發揮，知曉度也不高。在國家監察體制改革和司法體制改革的交會點上，尤其“兩反”轉隸之後，檢察機關亟須轉型到法律監督主業上來，監督從哪入手?從哪發力?山東檢察機關不斷探索新模式。
去年10月，山東在青島、東營兩個市級院和淄博周村區院、寧陽縣院、鄒城市院、費縣院、日照嵐山區院等五個縣級院開展試點。各地針對檢察建議存在的問題推出系列舉措，如規範流程、提升文書制發質效、建設專門工作場所、進行資訊化升級等等。試點以來，試點院的建議到期回復率100%，採納率98.97%。
今年5月21日，東營市東營區檢察院向區文廣新局公開宣告送達了有關規範網吧經營、營造綠色上網環境的檢察建議，指出目前部分網吧存在接納未成年人上網、超時經營等問題。
“檢察建議提出的意見建議及時必要、中肯可行。”7月6日，在東營召開的檢察建議規範化研討會上，東營區文廣新局局長趙寶傑説，此後該局採取了多項措施，如開展為期一個月的網吧市場專項整治行動，對行動中發現的違法違規經營的網吧，共給予警告處理13家，立案查處6家。其中，在對魯班公寓周邊網吧進行檢查時，邀請區檢察院未檢科檢察官全程參與。
不把檢察建議當回事
可能被起訴
但也有一種可能，如果被建議單位不落實怎麼辦?實際上，一段時期以來，被建議人比如行政機關對檢察建議認知度較低，甚至誤解為檢察機關在越位。
如何強化檢察建議剛性，讓它“長出牙齒”，各地的普遍做法中，在內部規範之外爭取人大監督和監委支援配合是有效途徑。
東營市檢察院檢察長王新建介紹，今年3月，東營市人大常委會通過相關決議，明確對檢察建議沒有正當理由不予採納，特別是對事關國計民生重點領域、群眾反映強烈、黨委政府高度關注的，應當及時提請同級人大常委會啟動監督程式。
檢察機關還與市監察委員會建立協作聯動機制，檢察建議落實不力會受到依法處置。“對發出的檢察建議，被建議單位在規定期限內不回復或無正當理由不採納的，經催辦仍拒不回復和採納的，屬於監察委管轄範圍的，應當移交監察委對履行職責不力、失職失責的工作人員進行問責。涉嫌違法違紀的，監察委依法進行調查處置，追究相關單位、人員的責任，同時，將處理結果于15日內通報同級檢察機關。”
對於這種做法，中國人民大學法學院教授、博士生導師陳衛東給予積極評價。他表示，此舉能夠促進各機關間的線索移送和資訊共用，明確出具檢察建議的條件，規範檢察建議內容，提升檢察建議的剛性，長遠來看是切實可行的舉措。
尤其在行政公益訴訟領域，檢察建議是重要的訴前程式，對於沒有及時履行義務的行政機關，檢察院有權提起公益訴訟。這意味著，如果行政機關不把檢察建議當回事，就可能被起訴。
圍繞生態環保、國有資産保護等重點領域，東營檢察院對不整改、不落實檢察建議的情況依法提起公益訴訟，今年已提起訴訟5件，法院先後判決利津、墾利兩個縣環保局敗訴，限期完成環境治理任務，並將相關責任人移送監委問責，“現在，不落實檢察建議就可能成為被告，不整改檢察建議就可能被問責成為常態。”
當然，如果被建議單位對檢察建議有異議，也可以提出。
檢察建議不可怕
要的是多贏共贏
中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定指出，檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。檢察建議無疑是一條科學、有效途徑。
不過對被建議單位而言，檢察建議絕非“洪水猛獸”，“這不是你輸我贏的零和博弈，而是通過檢察機關和其他部門的合作，共同提升法治化建設水準，實現監督與被監督的雙贏、多贏和共贏。”省檢察院副檢察長王效彤説。
實踐中，這樣的效果已經在顯現。“我們可以借助檢察建議有效提升執法水準和效果。”趙寶傑説。而在一些地方，一些常年得不到解決的問題，在檢察建議的推動下得以解決，有行政機關雖然被監督了，反倒特別對檢察機關表示感謝。
近日，寧陽縣檢察院接到縣國土局的情況報告，國土部門已對違法現場督促整改和恢復，部分地塊上種植了花生等農作物，針對部分達不到種植條件的地塊，已對當事人家屬做工作和督促，對地塊重新進行整理恢復。下一步將對近年來查辦的土地違法案件排查摸底，並對國土資源違法犯罪行為開展執法大檢查、執法監察大巡查。
“山東檢察機關探索出了通過檢察建議有效實行法律監督的路徑，這一試點探索，很有推廣和借鑒價值。”北京師範大學刑事法律科學研究院副院長、博士生導師宋英輝如是説。
齊魯晚報·齊魯壹點記者 馬云云 崔岩 通訊員 李明
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