公共財政將向農村傾斜

“十一五”規劃中，有關三農的政策將貫徹三條主線。９月２７日，在中國科學院主辦的中國農業與農村發展政策院所校學術研討會上，國務院發展研究中心農村經濟研究部部長韓俊透露。

除了結構變遷、深化農村內部綜合配套改革外，以公共財政向農村傾斜為核心，調整城鄉利益分配格局，將是“十一五”規劃中三農政策的重中之重。 伴隨著十六屆五中全會會期日趨接近，有關“十一五”規劃的所有話題都成為關注的焦點。而長期阻礙中國經濟發展的“城鄉二元結構”問題和三農問題，有望在接下來的五年取得突破。

政策核心：調整城鄉利益分配格局

“結構的變遷仍是一條主線。”韓俊首先強調。結構的變遷包括對農業結構的調整和城鄉人口結構的調整。

近年來，農業和農村經濟發展開始呈現良好的勢頭，長期困擾國民經濟發展的農産品供給不足的矛盾緩解了，但農業和農村經濟結構不合理、農業綜合效益不高的矛盾仍很突出。因此，韓俊認為，推進農業結構戰略性調整仍是“十一五”期間的重點。“在確保糧食安全的基礎上，應繼續優化農業的結構，提高農業的綜合效益和競爭力。”應根據我國農業資源利用和農産品供求的現狀，加快林業和畜牧水産業的發展，提高其在大農業中的比重。

另外，目前農村勞動力供大於求，就業不充分，仍是制約農民收入增長和整個經濟社會發展的重大問題。“在‘十一五’規劃中，加快勞動力向非農産業的轉移仍是解決三農問題的重點。”

在２００６年全部取消農業稅的背景下，農村內部綜合配套改革將是“十一五”期間三農政策的第二條主線。韓俊説，“農村內部綜合配套改革也是農村改革中層次最深、環節最多、難度最大的改革，它主要包括三大核心問題的改革。”

首先是農村義務教育的改革，目前中央和省承擔的責任還不是很明確，下一階段主要是加大省級以上政府對農村義務教育的支援力度。其次是鄉鎮政府的改革，免征農業稅之後，很多地方鄉鎮政府人浮於事的現象非常突出，通過改革，建立一個精幹、高效的農村基層政權，給農民減負也給政府消腫。第三是縣鄉財政管理體制的改革。中西部絕大部分地區在取消農業稅後鄉財政就沒有可靠的收入來源，怎樣加大對縣鄉財政的轉移力度，讓它有能力提供公共服務，是“十一五”期間一個很重要的課題。

除了三大核心改革，韓俊認為，其他方面的改革也需要協同推進，如：從體制和法律上建立保護農民土地權益的長效機制，使農戶真正享有佔有、使用、收益和處分四權統一的承包經營權；要加快改革和創新農村金融體制，培育競爭性的農村金融市場，形成合理的農村金融機構體系；同時積極鼓勵發展各種類型的農民專業合作經濟組織，提高農民的組織化程度。此外，還要推進糧食流通體制等方面的改革。

相比前兩個主線，在“十一五”期間，第三條主線顯得更重要。“與‘十五’相比，第三條主線——調整城鄉利益分配格局，是‘十一五’規劃中關於三農政策的核心內容。”韓俊説。 對於這個政策選擇的背景，國務院發展研究中心副主任陳錫文在研討會上指出： 對農民減免稅和實行生産或收入補貼，畢竟是一種短期而有限的措施。要從根本上遏制城鄉經濟社會發展差距繼續擴大的趨勢，就必須儘快形成統籌城鄉發展的新機制。 “這是跳出農業抓農業，跳出農村抓農村的思路。”韓俊説。

十六大以來，中央陸續提出以五個統籌、協調發展為核心的科學發展觀，城鄉統籌發展成為重點。十六屆四中全會上，中央進一步提出，現在我們到了工業反哺農業、城市支援農村的階段。

“下一步整個農村改革要體現“工業反哺農業、城市帶動農村”的基本要求。韓俊説，這是調整城鄉利益分配格局的大背景和基本出發點。

突破口：落實農村公共産品提供

如何調整城鄉利益分配格局？在經歷了長期的工農剪刀差和城鄉二元體制之後， 如何實現“工業反哺農業，城市帶動農村”？

“工業反哺農業，這個反哺不是價格和收入補貼，而是用公共財政向農村傾斜的思路，調整城鄉利益分配格局。”韓俊告訴記者。

國家發改委産業發展經濟研究所所長馬曉河也認為，調整城鄉利益分配格局的核心應該是調整國民收入分配政策和國家財政支出結構，建立工業反哺農業的支援機制。不過他更關心的是，這個機制該如何建立？

“以工哺農，以城帶鄉的經濟戰略，應首先落實到對農村公共物品提供上。”馬曉河在研討會上説，“‘十一五’期間，政府應該以提供農村公共物品為契機，調整城鄉利益分配格局。”

如今，政府的公共財政主要還是向城市傾斜，向重點項目傾斜。特別在公共物品的提供上，還有一個根深蒂固的觀念，認為農村對於公共物品應該“自給自足”。

對農村公共物品長期缺乏投入，帶來的現狀是殘酷的。國家統計局統計設計管理司司長鮮祖德在會上披露了一組數據：全國有一半的行政村還沒有通自來水；６０％農民還沒有用上衛生的廁所；７０００萬戶農民住房需要改善；１．５億農戶需要解決燃料問題；６％的行政村還沒有通公路；２％村還沒有通電；６％的村還沒有通電話；１％的鄉鎮沒有衛生院；６０％以上的縣沒有標準的污水處理場等。

馬曉河去年考察十四個縣，今年考察十一個縣後，得出的結論也認為，農村公共品供給總量嚴重不足，跟城市相比，最基本的生存公共品無法得到滿足。“學無所上，老無所養，病無所醫。”同時，在公共品享受方面，儘管中央政府做了很多的努力，但城鄉差距仍在不斷擴大。而更為嚴重的是，農民稅費改革後，農村公共品供給出現嚴重缺位。現在鄉政府沒有錢，基本上各個鄉的轉移支付佔到７０％，滿足不了需要。

“在‘十一五’期間，政府應該大力投資農村公共品供給，並以此為契機，掀起新農村建設”馬曉河説，這也是未來五到十年社會主義新農村建設的目標和政策選擇。

首先，在制度上應該改變城鄉二元供給制度，改變農村公共品供給狀態——由以農民為主到由政府為主；其次應明確政府在農村公共品供給上的責任，界定政府、農民、社會仲介機構在提供農村公共品上的分工。

馬曉河提出的一個新方案是，在“十一五”期間，在農村搞“六通、五改、兩建”。“六通”——通路、通水、通電、通氣、通廣播、通電視等等。“五改”——廁所、廚房、圈舍、校舍、衛生所。“兩建”——農民的公共活動場所如開會和文化活動場所、垃圾處理場。再加上一個“一提高”——為農民提高收入。 要實現這些，“政府需要出錢。”馬曉河算過的一筆賬是，每位農民需要３０００元。按照９．４億農民計算，在接下來的十幾年時間，需要近３萬億人民幣的投入。