鄉級計生“收支兩條線”管理存在的問題

    近年來，計生系統通過實行行政事業性收費和罰沒收入“收支兩條線”管理，有效遏制了腐敗之風，有力促進了計生工作的開展。從綜合情況來看，縣級以上計生部門落實的較好，鄉鎮一級還是個薄弱環節。部分鄉鎮街道辦事處行政事業性收費和罰沒收入實行“收支兩條線”管理還沒有真正落實。存在的問題主要有：

    1、收費不合法。一是隨意提高收費標準。一些計生部門受經濟利益驅動，為了增加收入，不惜加重農民負擔，私自提高服務收費標準。如四項手術費規定，育齡婦女每做一例人工流産收費10元，而有的計生站所卻向群眾收取30元。每年6次的單月健康檢查，原則上是免費或象徵性收費，而有的地方卻每次收取康檢費10元左右，每年收取60余元，群眾苦不堪言。二是擅自設立收費項目。有的鄉鎮計生部門巧立名目，向群眾收取辦證附加費。如符合生育條件申請批准生育二胎的群眾應該免費發放生育許可證，而部分鄉鎮分別向群眾收取1000元至4000元不等的辦證費。有的鄉鎮制定“土政策”，只要交夠一定數量的生育款，就允許生育二胎。這些收費不開票不上繳，直接進入鄉計生辦的帳外帳，成為鄉鎮領導和計生部門隨意使用的“小金庫”。

    2、收支不分離。一是“收支兩條線”規定落實不到位，徵收的費款不及時足額上繳，坐收坐支。有些鄉鎮街道辦事處為了使用方便，違背“收支兩條線”管理要求，未將徵收的費款及時足額上繳財政局預算外專戶，而是坐支挪用。如某地2000年各街道辦事處應繳徵收的社會撫養費96.9941萬元，實繳63.2841萬元，欠繳款33.7100萬元，坐支欠款率達34.8%。二是“收支兩條線”管理沒有落實，自收自支。如某鄉2000年共徵收社會撫養費和其他費用4.9756萬元沒有上繳，全部用於本鄉開支，全年計生開支達4.9631萬元，基本上將徵收費款全部用完。某鎮一計生人員在向群眾收取漏檢罰款50元時，既不開票，也不上繳，而是充作往返車費使用。

    3、開支不合理。社會撫養費的管理原則是取之於計劃生育，用之於計劃生育，而不少鄉鎮卻違背了這一原則，將許多不合理開支在社會撫養費裏解決，將社會撫養費當作“唐僧肉”，胡花亂用。一些鄉鎮計生辦財務報銷項目極不規範，小到“撲克”、“香煙”，大到幾千元甚至上萬元的“餐費”、“服務費”，凡是能列出科目開出票據的，都報銷入帳。有的將鄉鎮其他領導的電話費放在計生費裏報銷；有的用計生公款吃喝送禮。查帳中發現某鎮2000年9月份報銷餐費高達1萬餘元；有的鄉鎮幹部利用管理漏洞，私開票據，弄虛作假，中飽私囊。如一份2000元的餐費報銷憑證共4張票據，每張500元面值，既沒寫何時何地何人用餐，也沒註明用餐事由及功能表內容。還有一張2000余元的“辦公用品”發票，沒有明細清單，誰也説不清買的是什麼，吃的是什麼。

    從上述現象可以看出，鄉鎮計生“收支兩條線”管理收、繳、支三個環節存在的問題是産生腐敗的根源和土壤。亂收費、亂罰款為腐敗奠定基礎和提供財源。費款坐支不上繳為腐敗創造了條件；開支不合理，胡花亂用是腐敗的源頭和表現。這些問題不及時解決，不但嚴重影響計生工作的開展，更重要的是敗壞黨風，玷污黨在人民群眾中的形象，破壞黨和人民的血肉聯繫和改革、發展、穩定的大局。

    存在問題的原因

    1、有些基層領導和計劃生育幹部缺乏改革意識，仍習慣使用行政強制的老辦法，以社會撫養費的徵收手段軟、缺乏法定行政制裁措施為由，對實行“票據分離”持懷疑和觀望態度。少數鄉、村領導幹部和計劃生育幹部尚未認清違反“收支兩條線”管理規定的危害性，甚至有些幹部還不知道《違反行政事業性收費和罰沒收入收支兩條線管理規定處分暫行規定》，在徵收管理和使用方面仍不同程度地存在一些違規問題。

    2、經費投入不到位，計生工作沒有資金保障，鄉鎮計生部門等“米”或找“米”下鍋，使亂收費亂罰款現象屢屢發生。計劃生育實行“三到位”尤其是經費投入到位以後，各鄉鎮計生部門經費緊張狀況有所緩解，但由於近幾年市場經濟形勢下滑，各鄉鎮經濟狀況不佳，因而計生部門的工作經費經常得不到保證。不少鄉鎮計生幹部連續幾個月領不到一分錢工資，個別鄉鎮還向計生辦下達創收指標。為了維持開展正常工作，計生部門不得不在收費罰款上打主意。

    3、上級財政部門資金繳撥方式滯後，對上繳的社會撫養費不能及時足額返還，影響計生工作開展，使鄉鎮計生部門坐支挪用和自收自支現象屢禁不止。鄉鎮計生部門在經費不能保證的情況下，靠徵收社會撫養費來維持。而上繳財政預算外帳戶後，等待返還的時間週期長，往往得等1個月以上。財政部門在核撥基層經費時，手續繁雜，而且還要扣除一定比例的費用。所收罰款全部上交國庫，不再返還。因此，鄉鎮計生部門不願意將所收費款及時足額上繳，而是留在手中，坐收坐支。

    4、資金監管不力，使財務制度不能嚴格執行，造成違紀現象發生。市縣各級計生財務部門沒有及時對各鄉鎮的計生財務進行業務指導；審計部門沒有定期對各鄉鎮社會撫養費管理使用情況進行審計；紀檢、監察部門沒有及時對各鄉鎮違背“收支兩條線”規定行為進行執法監察和責任追究。造成各鄉鎮我行我素，財務管理制度形同虛設。

    5、監督制約機制不健全，經費開支不透明，形成資金使用的死角。目前各鄉鎮計生財務都實行“一支筆審批”制度，這從一方面説是為了防止亂開口子，亂花錢，有利於財務管理。但從另一方面看，由於審批權力的高度集中，又成為財務審批制度的弊端。對握有一支筆大權的領導來説，沒有直接有效的監督制約措施，又自律不嚴，就可能出現不該開支的開支了，不能報銷的卻報銷了，加上鄉鎮計生財務收支情況只有領導和有關的少數人知道，報銷帳目不公開、不透明，群眾無法了解，使一些腐敗分子利用這種條件弄虛作假，損公肥私。

    對落實鄉鎮計生“收支兩條線”管理的建議

    1、建議進一步加強計劃生育法制培訓、作風建設和職業道德建設，努力提高依法行政水準和“計劃生育收支兩條線”工作水準。各級計劃生育行政部門，要在《中華人民共和國人口與計劃生育法》和《社會撫養費徵收管理辦法》出臺後，著力抓好計劃生育幹部和基層領導幹部的法制培訓，引導廣大幹部牢固樹立必須嚴格依照法定程式行政的意識，要把堅持依法行政和加強作風建設、職業道德建設緊密結合起來，努力作到嚴格依法行政，帶動“計劃生育收支兩條線”工作不斷上水準。

    2、改革財政資金繳撥方式，實行收支預算管理。鄉鎮計生部門的支出以“人員工資按標準，公用經費按定額，專項經費按預測”原則，納入財政預算支出，由財政部門在年初或月初按所需數量按時足額撥付。建立計生經費保障機制，不再與計生部門收罰款額掛鉤。鄉鎮計生部門將所徵收的費款及時全額上繳財政，由過去預算外帳戶轉入財政預算內帳戶，不再返還。計生部門的所有收支都納入財政預算管理，收入統一直達國庫，支出統一調控，收支分離，使亂收費、亂罰款失去動力。剷除帳外帳和“小金庫”産生的土壤。

    3、加強資金監管力度。財政、監察、審計、計生等部門要分工合作，齊抓共管，為鄉鎮計生費款徵收管理和財政經費的支出使用負起監管之責。首先是市縣計生部門的財務科室要對鄉鎮計生財務工作進行經常及時的業務指導；其次是各級財政部門要負起業務主管之責，逐步實行“會計委派制”，將鄉鎮計生支出全過程納于財政監督管理之下，強化約束機制，預防亂支亂花，扭轉財經紀律鬆馳局面；第三，加大紀檢、監察、審計的監控力度。由紀委牽頭，會同組織、監察、審計等部門每半年對各鄉鎮計生“收支兩條線”管理落實情況進行一次全面檢查。發現有亂收費、亂罰款、坐支不繳、胡花亂用計生經費的人和事，嚴格按照國務院《違反行政事業收費和罰沒收入收支兩條線管理規定行政處分暫行規定》進行嚴肅處理，保證計生“收支兩條線”管理在鄉鎮一級扎紮實實落實。

    4、必須建立健全對領導“一支筆”審批權的監督制約機制。一是公開報銷帳目，讓群眾知道經費開支去向和數額，予以基層監督。二是實行集體研究和“一支筆”審批結合製度，實行同級監督、對單位內部的大筆開支，由領導班子成員集體會審，再由一把手簽字報銷。會議費和招待費實行聯合審批。大額費用支出，由紀委、監察、財政集體會審，保證“一支筆”審批的公正透明，科學合理。三是由財政委派會計，統管鄉鎮計生帳目，取消鄉鎮計生會計，設資金報帳員，實行上級監督。由報帳員將領導審核簽字的原始憑證到委派會計處報銷，由委派會計再次審核把關，符合財務制度的給予報銷，違反財務紀律的拒絕支付，杜絕亂支亂用現象發生。

    5、對鄉級計生“收支兩條線”工作進行一次全面清理清查整頓，加快落實步伐。首先要對鄉級計生收費、上繳和支出使用情況進行清理清查。重點對收罰項目、銀行帳戶和使用票據情況進行清查。一查有無超範圍、超標準收費和無《收費許可證》亂收費亂罰款現象；二查有無應繳未繳費款和坐支挪用現象；三查是否實現票款分離、罰繳分離、銀行代收，有無票收費、自收自支現象。其次，開展鄉級“收支兩條線”管理整頓工作。要根據情況，分類指導。對“收支兩條線”工作已經落實但票款分離還未實現以及其他工作不配套的鄉鎮，按照缺啥補哈的原則，集中力量集中時間限期完善補齊。對還未落實計生“收支兩條線”工作的鄉鎮，要具體情況具體分析，看影響落實的具體原因是什麼，有針對性地採取措施，對人為因素造成落實障礙的，要敢於動用組織措施和法律措施，該撤的撤，該審的審，確保鄉級計生“收支兩條線”管理整改落實到位。

    中國網2002/3/3