船舶油污損害形勢嚴峻 建立損害賠償機制迫在眉睫

    “泰坦尼克”號等重大海難事故令人觸目驚心，但海上船舶污染事故的危害也同樣令人震驚。特別是油輪在海上一旦發生碰撞擱淺等海難事故時有可能造成幾百噸甚至上萬噸的原油泄漏，給海洋環境及海洋經濟業帶來災難性後果。例如，1989年美國“瓦爾迪茲號”溢油事故，污染損害和清污費用高達80億美元。1997年，俄羅斯油輪“納霍德卡”號在日本海域斷裂沉沒，污染損失費用約350億日元。1999年，在法國海域發生的“愛麗卡”溢油事故，據估計，損失大約為1.68億英鎊。1995年在廣州港發生的“檀家”號溢油事故給國家利益造成鉅額損失，不僅在國內引起了震動，香港和國際海事組織都表示了關注。船舶油污事故已成為重大的環境問題和社會問題。

    我國是個航運大國，也是石油進口大國。自1993年我國從石油出口國轉為石油進口國以來，石油進口量不斷上升，每年海上石油運輸量近3億噸。據專家預測，2000～2010年期間我國石油需求年增長率在4.3％～5.4％之間，水上石油運輸將呈持續增長趨勢。石油水上運輸量的增加使船舶發生溢油事故的風險不斷增加。1976～1999年，我國沿海共發生大小船舶溢油事故2353起，平均每3.5天發生一起。其中，溢油量在50噸以上的重大溢油事故53起，總溢油量29754噸。最近幾年，幾乎每年都有重大溢油事故發生，造成巨大環境損害和經濟損失。隨著石油進口量的增加，進入我國水域的大型油輪數量不斷增加。因為世界上許多發達國家已經限制單殼油輪進港，迫使大量老舊油輪進入我國和其他第三世界國家，重大溢油事故風險更加增大。一旦在我國沿海發生萬噸以上的溢油事故，後果將不堪設想。

    目前我國尚未建立起一套船東、貨主共同承擔船舶溢油損害賠償的運作機制，這導致船舶污染得不到應有賠償，有時甚至得不到賠償，總體的賠償水準較低。例如，1996年5月1日，“浙普漁油31號”在老鐵山水道碰撞沉沒，溢出潤滑油476噸，遼寧海事局花費260萬元組織清污。因船東是個體戶，發生事故後破産，無力賠付清污費用，260萬元鉅額費用由交通部墊付後至今得不到償還。1999年3月24日，“閩燃供2號”在珠江口溢出重油589.7噸，污染海域面積達300多平方公里，使珠海市養殖場、風景旅遊區、紅樹林等環境敏感資源受到嚴重污染。經廣州海事法院一審判決，“閩燃供2號”應賠償經濟損失1060萬元。但船東責任限制僅為60萬元，其所能支付的賠償只是象徵性的。1995年5月17日，在廣東省外伶仃島發生大面積油污染，造成石衝灣水産養殖等直接經濟損失828.9萬元。由於找不到肇事船舶，無人賠償。

    船舶發生污染事故後，組織清污是法律賦予海事部門的責任，但由於清污費用沒有穩定來源，常使海事部門處於尷尬的境地。2000年11月14日，“德航298”號油輪與挪威籍“寶塞思”號化學品船在珠江口碰撞沉沒，“德航298”號溢出重油200噸，海事部門全力組織清污花費清污費近700萬元。“德航298”號船東破産無力賠付，僅由“寶塞思”號依據碰撞責任承擔了35％的清污費，與清污單位的支出相差很大，引起清污公司的極大不滿。在市場經濟下，清污公司都是自負盈虧，海事部門很難用行政命令的方式組織清污，多起溢油事故只能眼睜睜地任憑油污流入海洋。因為沒有建立合理的賠償機制，進而導致資金缺乏，我國海上清污能力一直處於較低水準，清污設備嚴重不足，幾乎沒有一條能適應于惡劣海況下在開敞水域作業的大型溢油回收處理船。1999年“324”事故發生時，廣州港可以動用的主要機械回收設備僅為一台利用世行貸款購買的撇油器，珠海市政府動員幾千人次清污，依靠的仍是拋稻草和吸油氈等人工清污的方式。面對我國船舶油污損害的嚴峻形勢，儘快建立我國船舶油污損害賠償機制已經迫在眉睫。在對9位全國政協委員聯合提交的題為“關於加速建立我國油污損害賠償機制案”的聯合答覆中，國家環保總局、農業部、財政部、交通部等部門均認為建立該機制是海洋環保所必須的，表示積極支援此項工作。其中，國家環保總局的主要意見為：建立船舶油污賠償機制是海洋環境保護工作的一個重要組成部分，十分必要。船舶油污賠償機制的建立涉及政府部門、法律、保險、石油公司等方面，有關部門應積極支援，儘快推動此項工作的開展。

    借鑒國際先進經驗 建立國內油污損害賠償機制

    為了解決船舶溢油造成的重大污染損害賠償問題，國際海事組織（IMO）于1969年組織制訂了《1969年國際油污損害民事責任公約》（以下簡稱《1969年責任公約》）。公約規定，載貨油2000噸以上的油輪必須強制油污保險，發生油污染事故後，船舶所有人或其保險人在船舶的責任限制範圍內（按船舶公約噸每噸133個特別提款權（SDR），最高為1400萬SDR）提供賠償。1971年，IMO為使受害者得到更加充分的賠償，又組織制定了《1971年國際油污損害賠償基金公約》（以下簡稱《1971年基金公約》），並設立了國際油污賠償基金（IPOCFUND），用於對船東承擔賠償的補充，最高賠償限額為3000萬SDR。油污基金由通過海上運輸石油的貨主攤款籌集。兩個公約經過多次修正，不斷提高賠償限額，按照《1969年國際油污損害民事責任公約1992年議定書》（以下簡稱《1992年責任公約》）和《1971年國際油污損害賠償基金公約1992年議定書》（以下簡稱《1992年基金公約》）的規定，船東賠償責任限制最高為5970萬個SDR（約合人民幣6億元），油污基金賠償限額最高為1.35億個SDR（約合人民幣14億元）。IMO按照油污損害賠償由船東和貨主共同承擔的原則，通過制定以上兩個公約，構成了一套完整的船舶油污損害賠償機制。有了這套賠償機制，大部分船舶污染事故都可以得到比較充分的賠償。根據國際油污基金年報中統計的數據，1978年運轉到2000年，共受理了104起油污事故賠償，已支付賠償3.68億英鎊，平均每起事故賠償354萬英鎊。

    由兩個公約構成的賠償機制較好地解決了油輪油污損害的賠償問題，得到了越來越多的國家支援。到1998年10月，有96個國家加入了《1969年責任公約》，72個國家加入了《1971年基金公約》。隨著世界經濟的發展，各國對賠償的要求也越來越高，自1992年公約生效後，許多國家開始陸續退出《1969年責任公約》和《1971年基金公約》，轉入《1992年責任公約》和《1992年基金公約》。兩個1992年公約不斷提高賠償限額（IMO于2000年將賠償額分別提高到8975萬SDR和2.03億SDR），從資金上保證了清污費用和污染損害能夠獲得比較充分的賠償。

    中國是一個航運大國，已連續7次當選為國際海事組織A類理事國，但卻成為世界上唯一的一個既未加入國際基金公約又沒建立國內油污基金的石油進出口大國，這與我國的國際地位極不相稱。況且《1992年基金公約》已適用於香港特別行政區，國際油污基金組織也希望《1992年基金公約》能儘早適用於中國其他地區，因此，《1992年基金公約》的適用範圍擴大到全國是發展的必然趨勢。

    但是，從經濟利益來分析，《1992年基金公約》適用於全國的時機還不夠成熟。主要原因是我國可獲得的賠償將低於交納的攤款。2010年和2020年中國原油進口量將分別達到12600～13600萬噸和20000～23000萬噸，屆時我國的攤款將達到8400多萬元至1.5億元。而我國絕大多數事故賠償在船東責任限制之下，得不到基金的補償。並且我國還沒有建立船舶油污保險制度，國內保險公司也不能承擔《1992年責任公約》所規定的保額。按照《1992年責任公約》要求，要獲得基金補償的前提是船東或其保險人必須先按其責任限制賠償，這在我國目前還難以做到。我國現在污染損害評估還處於起步階段，對漁業、養殖業、旅遊業等經濟損失的索賠還不規範。

    向國際油污基金索賠經濟損失必須先按其《索賠手冊》的要求提供充分的證據，否則，索賠不可能被接受。如“324”事故中有兩項養殖損失的索賠就因證據不足而被駁回。綜上所述，如果《1992年基金公約》現在就適用於全國，結果必然加重船東和貨主的負擔，而得不到基金更多的賠償。因此，我們只能是借鑒國際經驗，先建立適合國情的船舶油污損害賠償機制，分步實施，逐步提高，最終實現與國際接軌。

    按照船舶油污損害責任由船東、貨主共同承擔風險的原則，建立船舶油污損害保險體系和基金體系，是建立我國船舶油污損害賠償體系的必要條件。只有同時建立一套科學有效的賠償體系，才能保證有限的資金髮揮應有的作用，達到保護環境、促進經濟發展和維護社會安定的目的。目前，交通部正在牽頭組織起草有關船舶油污保險和油污損害賠償基金制度的行政法規草案，報國務院頒布實施。根據我國實際情況，船舶油污損害賠償應該採取低保險、低攤款、低賠償的方針。由於航運企業和石油貨主都有困難，為了減輕企業負擔，近期內不可能籌集更多的資金用於污染損害賠償，因此，必須對賠償範圍、賠償項目加以限制，優先滿足最急需的賠償。交通部正在編寫的《船舶油污保險辦法》（建議稿）充分考慮到了中國國情，在基本思路參照《1992年責任公約》的同時，適當降低了船東保險限額，油輪強制保險採取從低到高、分步實施、逐步到位的方式。按照目前擬訂的賠償機制方案，基金的最高賠償與船東的最高賠償分擔比例大約為1：1。海船船東責任限制最高為1000萬元，基金賠償最高限額為1000萬元。小船的基金賠償比例稍大。根據我國實際情況並參照國際油污基金的運作模式建立的賠償基金，除了政府撥款作啟動基金，其主要來源來自貨主按照石油接受量計算的攤款。按照2000年統計數據估算，每年可收到攤款4800萬元。油污基金的用途主要是，當船舶油污損害超過船東責任限制時，或者按照船舶免責條款船舶所有人不承擔責任時，或者船東所有人在財務上不能履行其全部義務時，或者找不到肇事船舶的油污事故的油污損害由油污基金提供補充賠償。油污基金還將用於補償由於船舶溢油造成水域污染，政府和有關部門採取合理措施清除和減少污染而支出的費用。以及賠償因船舶溢油後造成的對第三者的污染損害和重大船舶溢油污染事故中墊付的清污費用。

    我國地區情況差異較大，鋻於深圳市有先行建立油污賠償機制的優勢，目前，交通部海事局正聯合深圳市政府開展建立船舶賠償機制試點，深圳市海事局已經做了大量的前期工作，待取得經驗，時機成熟時再向全國推廣。（姬鋼）

    《中國環境報》2002年12月16日