我國現行的以供應市、鎮居民定量糧為依據劃分“農業戶口”與“非農業戶口”，並實行二元戶口管理的做法，是新中國戶籍制度建立以後伴隨糧油統購統銷政策的實行而逐步形成的。

    　 五十年代初期，由於農業生産力水準很低，糧食供給與需求矛盾突出，國家逐步實行與戶口性質相掛鉤的糧油統購統銷政策。1955年，國務院公佈了《市鎮糧食供應暫行辦法》，對企業單位集體供糧、城鎮居民供糧以及糧食轉移證、糧票等管理使用辦法作了規定，明確糧食按城鎮戶口（即非農業戶口）實行計劃供應。同年，國務院還公佈了《農村糧食統購統銷暫行辦法》，對農民吃自産糧作出了規定。此後，國務院及公安部又陸續制定了一系列的政策和規定，將勞動用工、住房、醫療、教育、就業等公民的權益事務同戶口性質相掛鉤，進一步明確了以供應市、鎮居民定量糧為標準劃分農業戶口和非農業戶口的二元戶口管理體制。

    　 1958年1月9日，我國第一部戶籍管理法規———《中華人民共和國戶口登記條例》頒布實施。《條例》對農民進入城鎮做出了約束性限制。

    　 然而，當市場經濟大潮洶湧而來之際，越來越多的人開始遠離鄉土家園去外面闖蕩之時，現行戶籍制度像一條無形的繩索束縛著作為最重要生産要素的人的自由流動，阻礙著市場對資源的有效配置。

    　 為適應新的形勢，我國先後對戶口政策進行了一些必要的調整和改革。黨的十一屆三中全會以來，公安部門先後解決了相當數量的專業技術幹部家屬、“三線”艱苦地區國防科技工業職工家屬和煤礦井下職工家屬的“農轉非”戶口問題。1984年，國務院發出《關於農民進入集鎮落戶問題的通知》，允許那些長期在城鎮務工、經商、有固定職業和住所的農民，在自理口糧的情況下遷入城鎮落戶。1985年9月，我國首次實行居民身份證制度，將戶籍管理向現代化推進了一步。1985年7月，公安部出臺的《關於城鎮暫住人口管理暫行規定》，則標誌著中國公民在非戶籍地長期居住的合法性。90年代初，廣東、浙江、上海等地先後廢除糧票，不再對人口流動有硬性限制，使曾經具有等級、身份意義的戶籍開始模糊起來。1992年底，國務院發佈政令，自1993年1月1日起，在全國範圍內終止糧票的流通，全國放開糧油市場價格。

    　 應該説，這些政策的出臺和實施，在一定程度上促進了城鄉勞動力資源的合理流動，但對戶籍制度本身並沒有實質性的觸動。

    　 在計劃經濟體制下，戶籍制度順應了當時國家對勞動力、消費品等實行計劃分配和嚴格控制城鎮人口增長的需要，促進了城鄉經濟和社會的協調發展，保障了公民的合法權益，維護了城鄉的社會穩定。

    　 公安部有關人士指出，隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的確立，現行戶籍制度的弊端正日益顯現。主要表現在以下方面：

    　 首先，實行戶口二元管理結構，人為分割城市人口和農業人口，既不合理，也不科學。如大量進到城市的人員，長期在城市打工、興辦實業、買了房子，依法納稅，實際上已經是城市人口了，但按照戶口統計還是非農業人口，是不科學的。又如，孩子一齣生就根據父母是城市人口或農村人口，得到城市人和農村人的身份特徵，據此享有不同的生活條件和待遇，也不公平、不合理。

    　 其次，戶口遷移限制太死。我國“農轉非”指標一直由國家計委統一制定和下達，長期控制為當地非農業戶口的千分之二，導致計劃指標的制定和分配不能適應不同地區的實際需要，影響了公民的正常合法遷移。特別是幾十年來，我國對大中城市戶口遷移限制過多，控制太嚴，導致人口遷移率長期停留在較低水準，不利於人口流動特別是人才的合理流動，在一定程度上制約了城市的發展。

    　 第三，戶口登記不夠嚴密，出生不報、死亡不銷以及戶口變更、更正不及時等問題十分突出。由於一些部門在制訂或執行有關政策時賦予戶籍登記管理諸多附加功能，影響了戶籍登記和人口統計工作。如一些地方片面執行計劃生育政策，人為限制非婚生和超計劃生育人員辦理出生登記，形成一定數量的“黑孩子”。特別是一些農村地區，群眾受提留款項按人頭分攤影響，遲報、不報出生的現象較為突出。

    　 第四，戶籍管理制度在一些地區仍不夠完善。一些地方戶口審批制度不嚴格，政出多門、多頭審批。北京市至今還有中央和市屬20多個部門行使進京戶口的審批權，甘肅省規定“農轉非”戶口審批由計劃部門負責，杭州、福州等一些城市的政府成立了專門負責戶口審批的“人控辦”。有的地方還實行“農轉非”計劃指標卡管理，向群眾亂收費，增加了群眾的負擔。

    《法制日報》2001-09-18（孫春英）