一、土地在社會主義市場經濟中具有重要的宏觀調控作用
1.土地利用狀況制約或促進經濟發展
市場經濟的物質基礎是社會化大生産,社會化大生産的特點是分工越來越細。在分工發達條件下,各部類、部門、産業、行業、企業等之間的比例關係如何,決定著經濟發展是否協調、順利。表現在實際工作中,就是要不斷調整産業結構,例如農輕重結構、三次産業結構、各業內部結構等等。調整産業結構,就必須改變土地利用狀況。土地利用狀況既是經濟社會發展的結果,又反過來制約或促進結構調整(按比例)。
例如保護耕地,實質是保護農業特別是保護糧食生産,使之在産業結構中佔有恰當的比例,充分發揮在國民經濟中的基礎作用。
又如調整農業結構,就必須調整土地用途。糧食生産需要使用大量土地,發展蔬菜、瓜果、花卉、特種養殖等高附加值農業,也需要土地。在農用土地有限情況下,如何安排好兩者的用地關係,是個需認真研究的問題。如果不允許調整土地用途,調整農業結構就是一句空話。但如果調整過多、過猛,又可能危及糧食生産。
以上是從一個國家內部來看土地利用變化和産業結構調整的關係。同樣,在世界範圍內改變土地利用狀況,也會對相關國家的産業結構調整,發揮重要作用。例如19世紀初,英國從加勒比海殖民地大量進口食糖,如英國自己生産這些糖則需190萬英畝(1153萬畝)耕地。另外,英國1815年從美洲進口1億磅棉花,所相當的纖維如靠英國自己産麻來替代,則需20萬英畝(121萬畝)耕地,如産羊毛來替代,則需900萬英畝(5463萬畝)草地。總之,如英國當初使用自己的土地(1996年英國有耕地約9000萬畝,草地16630萬畝)産糖、麻(或毛),則糧食、燃料、建材用地就會十分緊張,産品價格就會上漲,一旦高於工資上漲幅度(當時歐洲多數地區確實發生),工業革命就進行不下去了。但英國用強權在世界範圍內調整土地利用,從而調整了本國産業結構,保證了工業革命成功和英帝國的強盛。
總之,從社會生産的物質運動和生産要素配置角度看,土地確實具有重要的調控作用。
2.地租是調控市場經濟關係的重要杠桿
市場經濟條件下的社會生産是物質運動與價值運動的統一,物質交換(物質比例)通過價值交換(價值比例)實現。在社會價值運動中,土地也扮演十分重要的角色。這個角色,就是地租的分配。
地租,是土地所有權在經濟上的實現形式。經濟學把地租稱為土地的價格。這個價格可以資本化,從而使土地具有資本的形態,能夠與其他資本或商品進行交換。
在實際生活中,土地所有權可以分解為一系列具體的權利,如田底權、田面權、使用權、經營權、處置權、抵押權等等。這些權利的主體可以是合一的,也可以是相對分離的。在相對分離狀況下,每一項具體的權利都可能參與地租的分配。
長期以來,我們只看到地租的食利性等消極的一面,而忽視了地租具有的調節生産與交換的重要的積極作用。在市場經濟中,商品價格圍繞生産價格波動,等量資本獲得等量利潤,有利於資本投向有機構成高的部門、行業,優化産業結構,推動技術進步。在存在土地所有權壟斷的情況下,生産價格的這種調節作用,離不開地租關係的配合。
例如,在不同肥力的土地上經營農業,或是在城市不同區位上經營同一産業,或在城市同一地塊上經營不同産業,同等投資的利潤差別很大。這時,明確地租關係,把因土地肥力、位置或用途引起的超額利潤歸土地所有者或各有關土地權利主體,生産者只獲取平均利潤,這樣才能有效調節資本在不同級差土地以及部門和産業間合理流動。在土地私有條件下,地租的這種調節作用只能是事後的調節,而在土地公有特別是國有條件下,國家有可能把地租、地價作為重要的經濟杠桿,對經濟與社會發展進行事前的調控。比如,對規劃的商業用地,徵收商業地租,就可控制投資者盲目發展其他項目,保證規劃的實施。
地租的作用,説透了,就是保證平均利潤率規律對經濟的調節作用。這裡有個度的問題,地主拿得多了,用地者得不到平均利潤,就會影響他的競爭力和積極性;地主拿少了,用地者有超額利潤,就可能盲目投資、盲目擴張。兩種情況,都會破壞比例關係的平衡,不利於經濟的協調發展。前一種情況,如在有的國家的資本主義早期,土地所有權勢力強大,甚至將一部分産業資本的正常利潤以及工人工資都納入地租,阻礙了新興資産階級的崛起(當時不少資産階級學者痛斥土地私有權是“無用和荒謬的贅瘤”,主張土地國有化)。後一種情況,如日本、美國和世界上很多國家或地區(如香港、台灣)都曾發生過的,地租與信用結合在一起,産生地産“泡沫”,導致經濟發展大起大落。
總之,在市場經濟中無論是物質運動還是價值運動,土地都有重要的作用。社會主義實行土地公有,國家有可能自覺運用土地的作用,對經濟社會發展進行宏觀調控。
二、怎樣運用土地對經濟社會發展進行宏觀調控
概括地説:在社會生産的物質運動中,政府通過控制土地利用即人們所説的土地資源管理,來調控生産要素的配置;在社會生産的價值運動中,政府通過合理分配土地收益即人們常説的土地資産管理,來調節生産、交換與消費關係。
稍展開一些,分述如下:
1.土地資源管理的主要內容:以再生産理論為指導,根據國家的經濟社會發展戰略、發展計劃和産業政策,制定土地利用規劃。以規劃為依據,實施土地用途管制。通過土地用途管制,調控經濟與社會的發展。
土地利用規劃是龍頭,其他如耕地總量的動態平衡、建設佔用耕地的佔補平衡、土地整理、土地開發、土地復墾等,都是土地利用規劃的實施。為了制定土地利用規劃,還要開展土地資源調查、評價等。就是説,土地資源管理的核心是土地利用規劃。
2.土地資産管理的主要內容:以地租理論為指導,在國家、土地所有者和土地使用者之間合理分配土地收益。通過合理分配土地收益,充分發揮地租的經濟杠桿作用,調節市場競爭關係。
合理分配土地收益,必須明確土地産權,開展地籍調查,進行土地登記;必須建設土地市場,使地租、地價通過市場顯現;要發展並管理各種為土地市場服務的仲介組織;國家作為管理者,要收稅,作為所有者,要收地租(出讓金、租賃費)等等。這些,都表現為土地使用制度改革。
土地資源管理,各國共性的地方比較多,西方的許多辦法可以直接借鑒;土地資産管理,較多涉及基本經濟制度。我國實行土地公有,與西方的土地私有有根本區別,但作為市場經濟,又與西方有共同點,也需要認真學習與借鑒西方成熟市場經濟的經驗。
我國的經濟正處於快速成長期,為避免投資佈局的盲目性,加強地區發展和産業發展的協調性,急需編制國土規劃。而目前國土規劃缺少法律地位,沒有成熟的指標體系和編制方法,需要有關方面共同努力,儘早解決。
三、當前關於土地利用規劃應研究的問題
1999年新土地管理法實施,土地利用規劃的地位有較大提高,規劃的編制受到重視,但規劃的實施仍較差。原因很多,其中之一是我們的規劃理論與方法以及規劃體系還存在問題,不能很好的反映實際。
1.土地利用規劃與城市規劃銜接得不好,導致土地規劃虛置,難以落實。這裡的關鍵可能在於缺少一個上位規劃——國土規劃。國土規劃的重點是生産力佈局、空間佈局、國土整治等,屬於綜合性規劃。土地規劃和城市規劃屬於部門規劃,都應服從綜合規劃,缺少綜合規劃,部門規劃之間協調困難。
我國的經濟正處於快速成長期,為避免投資佈局的盲目性,加強地區發展和産業發展的協調性,急需編制國土規劃。而目前國土規劃缺少法律地位,沒有成熟的指標體系和編制方法,需要有關方面共同努力,儘早解決。由於涉及面廣,最好能由政府的綜合部門如發改委牽頭,各部門配合,或者是成立專門的部際協調機構,組織各方力量,全力攻關,抓好這件事。另外,城市規劃本質上就是土地利用規劃,從長遠看,可以考慮在適當的時候將兩個規劃合併為一個。
2.現行的土地利用規劃,在指導思想上偏重耕地保護,目標單一,對保障經濟發展考慮不夠。目前正在準備第三輪修編,應考慮對此作必要的調整,特別是要與加入世貿(WTO)後各業尤其是農業面臨的新形勢相銜接,體現多目標。
3.現行的土地利用規劃是中央、省、市(地)、縣、鄉五級,自上而下指標分解,帶有強烈的指令性。這樣一種方法,存在兩方面問題。一方面問題是缺少彈性,很難照顧各地實際情況。西方國家普遍沒有中央(聯邦)和省(州)級土地規劃。土地在市、縣,由市、縣去規劃。但中央(聯邦)和省(州)通過法律(關於濕地、農地、交通、水利用地等的法律)加以控制。有控制又有彈性,可以充分照顧各地方的實際情況,因而實施性強,比我們的規劃厲害、管用。個人認為,將來我們也應考慮逐步取消中央和省這兩級的規劃,改為通過法律和政策來控制。但由於目前政府職能轉變尚不到位,許多地方政府仍在直接參與經營活動,因而中央的計劃管理手段還不能取消,有的情況下甚至還要加強。例如對近期出現的部分行業投資過熱,就需要在土地供應上加以控制。在這種情況下,可考慮設計些彈性規劃指標體系,給各地方從實際出發留充分的餘地。
第二方面的問題是行政區劃與經濟區劃的矛盾越來越突出。土地規劃按行政區,而一些發達地區經濟發展已突破行政界限。行政管理如何適應經濟發展?這是一個共性的問題,在土地規劃上也反映出來。也許編制國土規劃有助於解決這個矛盾,就土地規劃本身而言,恐怕因此也需要有一定彈性。
4.西方規劃十分重視公眾參與,將其作為重要的制度基礎。儘管制定規劃的過程較長,但實施起來有保證。我國的規劃強調對上負責,公眾參與幾乎談不上,連其他政府部門的參與度都很低。因而規劃實施也就成了主管部門的事,缺少群眾支援和各部門的協同配合。這個問題,涉及政治體制改革,不是一件簡單的事,需要逐步推進。
四、當前關於土地收益分配應研究的問題
在我國,土地收益分配主體有:國家(管理者、所有者;中央、省、市、縣、鄉)、集體(所有者)、用地單位、個人。土地收益分配關係,可從兩個大的方面來加以研究、探討。一個是城市土地收益分配,主要是國家與各類用地者的分配關係,以及各級政府之間的關係;另一個是農村土地收益分配,主要是國家與集體、農民之間的關係。這兩個方面,又有內在的、密切的聯繫。
1.城市土地收益分配
城市土地,國家是地主,要向各類用地單位收地租。2002年底全國城市建設用地中納入有償使用軌道的比例已達24%。據測算,這一比例應該為40%-50%。就是説還有16%至26%的經營性(廣義的)用地,國家沒有收到地租,因土地而引起的超額利潤被用地者獲取。這種狀況,對於那些已經有償使用土地的用地單位,是不公平的。不利於市場經濟的平等競爭。今後,要進一步擴大有償使用土地的範圍。
已經有償使用的土地,存在著一個政府收地租,收多了還是收少了的問題。我個人的看法是,既存在收少了的問題,又存在收多了的問題。
先看收少的:全國普遍存在為吸引投資,競相壓低地價現象。理論地價是指資本化的地租,現實生活中的地價還要加上徵地、拆遷和基礎設施投入的費用,即政府的土地成本。目前各城市的土地成本畝均約為10—20萬元左右。但許多開發區三四萬,五六萬就把土地出讓了,甚至有所謂零地價。總之,政府不僅沒有地租收入,還要倒貼錢。即使如此,由於開發區過多、過濫,仍有大量土地無人問津,閒置浪費,大量基礎設施投入不能正常回收迴圈使用,影響城市整體建設。
許多地方政府之所以熱衷於這樣做,是從地方利益出發,著眼于增加GDP、增加稅收(財政收入)、增加就業、繁榮一方經濟。解決這類問題,要教育幹部端正指導思想,要改革幹部人事制度,同時還應該認真研究經濟機制是否存在漏洞,改革稅收體制、財政體制、投資體制、金融體制等,尋找制約地方政府盲目擴張的辦法。機制問題不解決,單純從加強土地管理入手,並不能從根本上解決問題。
一方面存在低價供地,無序競爭的問題,另一方面,也存在片面追求政府地租收入最大化的傾向。關於這個問題,我2002年曾寫過一篇文章,2003年初在《中國經濟時報》發表。我的基本看法,第一,要把地租分配放到整個國民收入分配格局中考察。當前國民收入分配中一個突出問題是政府集中得過多,留給企業的太少,不利於擴大企業的投資需求和老百姓的消費需求。單從財政稅收看,佔GDP的比重並不高2002年為17%,問題是預算外收入和各種制度外收費太多。有的分析,這兩項政府收入佔GDP百分之十幾為財政收入的2/3多,最新看到的資料説是稅收的2.4倍。這類資金的特點是渠道多,難以規範收支,使用隨意混亂。孤立地看每一項收費,都曾有其合理性,甚至是改革的産物。問題是如此大的資金量,不能納入財政的盤子,分散消耗了,跑冒滴漏了,養越來越膨脹的隊伍了,需要集中力量辦大事的時候,卻沒有資金。在老百姓眼裏,政府形象如何?
第二,土地出讓金的特點使其很難納入預算內管理,只能作為政府預算外收入。各級城市政府越來越重視這一塊收入,目的是籌集建設資金。有的城市政府甚至給土地部門下出讓金翻番指標。出讓金即地價是若干年土地使用期的地租之和,即預支未來利潤。對有實力的企業而言,一次付地價,使用期內新産生的級差地租歸企業,划算。對資金緊張的企業,尚未生産就預支若干年利潤,則是加重負擔和投資風險。經濟實力弱的城市或地區,主要靠“吃地皮”來搞建設,不但影響發展後勁,而且不利於保護耕地存量土地拆遷成本高,助長一些地方政府打農民的主意,低價徵地高價出讓。另一方面也助長土地投機。
第三,按上述分析的邏輯,自然推導出如下主張:一是規範土地出讓金的使用,可參照香港經驗實行基金式管理,並明確規定用途。二是土地有償使用應大力推廣年地租制。三是在減輕土地流轉稅費的同時,對土地保有徵稅。採取這些措施,或有利於減輕企業負擔,搞活經濟;或有利於搞活存量土地,減輕佔用耕地的壓力;或有利於規範政府行為;或有利於抑制“炒地皮”;或有利於保護農民利益。這也屬於機制問題。
2.農村土地收益分配
最近,中央領導、社會各界包括理論界都十分關注農民土地財産權問題,報刊上文章很多。總的看,各界關於這個問題的認識比較一致。國土資源管理部門高度重視這方面的改革,正在醞釀出臺有關重大舉措。我個人近幾年也參與了這方面的調查、研究,寫了一些報告、文章。因此,這裡不擬展開論述。僅概括我的觀點如下:在國家、集體和農民之間合理分配土地收益,涉及土地管理的主要有兩個方面,一是完善徵地制度,二是允許和規範集體建設用地流轉。這二項改革其實是一件事的兩個方面,彼此有內在的聯繫。改革的前提是尊重農民的土地財産權;改革的基本思路是在土地用途由國家管制下,允許集體和農民通過市場配置土地,發展二三産業,從中獲取土地級差收益。這樣,許多經營性用地,就不一定非要徵為國有了。必須徵的,應當按市場形成的集體建設用地價格,給農民以補償,解決好失地農民的生産生活問題;改革的目的是提高農民的收入和生活水準,使其廣泛參與、分享工業文明和城市文明;改革的關鍵是切實轉變政府職能。
合理分配土地收益,還涉及農村集體經濟內部的改革,也應做專門研究。
城市土地收益分配與農村土地收益分配密切聯繫,聯繫點是政府行為。為什麼低價徵地?為什麼徵地失控?為什麼不允許集體建設用地流轉?就是為了擴大政府的土地收益,將集體和農民的土地財産權益轉化為城市建設資金。在某種程度上,或從某種角度看,可以説近些年許多城市的快速發展是以犧牲農民利益,將農民排斥在現代文明和城市大門之外為代價的,因而是反城市化的。按照十六大和十六屆三中全會確定的方針,今後的改革應當是城市與農村聯動。城市土地使用制度的改革不深化,城市擴張的動力機制不改變,農村的改革也會困難重重,特別是現在市管縣的體制,縣改區的做法,都是強化城市和城市居民利益,弱化農村和農民的利益。 (作者黃小虎:中國土地學會)
中國經濟時報 2004年7月2日