一、土地在社會主義市場經濟中具有重要的宏觀調控作用

１．土地利用狀況制約或促進經濟發展

市場經濟的物質基礎是社會化大生産，社會化大生産的特點是分工越來越細。在分工發達條件下，各部類、部門、産業、行業、企業等之間的比例關係如何，決定著經濟發展是否協調、順利。表現在實際工作中，就是要不斷調整産業結構，例如農輕重結構、三次産業結構、各業內部結構等等。調整産業結構，就必須改變土地利用狀況。土地利用狀況既是經濟社會發展的結果，又反過來制約或促進結構調整（按比例）。

例如保護耕地，實質是保護農業特別是保護糧食生産，使之在産業結構中佔有恰當的比例，充分發揮在國民經濟中的基礎作用。

又如調整農業結構，就必須調整土地用途。糧食生産需要使用大量土地，發展蔬菜、瓜果、花卉、特種養殖等高附加值農業，也需要土地。在農用土地有限情況下，如何安排好兩者的用地關係，是個需認真研究的問題。如果不允許調整土地用途，調整農業結構就是一句空話。但如果調整過多、過猛，又可能危及糧食生産。

以上是從一個國家內部來看土地利用變化和産業結構調整的關係。同樣，在世界範圍內改變土地利用狀況，也會對相關國家的産業結構調整，發揮重要作用。例如１９世紀初，英國從加勒比海殖民地大量進口食糖，如英國自己生産這些糖則需１９０萬英畝（１１５３萬畝）耕地。另外，英國１８１５年從美洲進口１億磅棉花，所相當的纖維如靠英國自己産麻來替代，則需２０萬英畝（１２１萬畝）耕地，如産羊毛來替代，則需９００萬英畝（５４６３萬畝）草地。總之，如英國當初使用自己的土地（１９９６年英國有耕地約９０００萬畝，草地１６６３０萬畝）産糖、麻（或毛），則糧食、燃料、建材用地就會十分緊張，産品價格就會上漲，一旦高於工資上漲幅度（當時歐洲多數地區確實發生），工業革命就進行不下去了。但英國用強權在世界範圍內調整土地利用，從而調整了本國産業結構，保證了工業革命成功和英帝國的強盛。

總之，從社會生産的物質運動和生産要素配置角度看，土地確實具有重要的調控作用。

２．地租是調控市場經濟關係的重要杠桿

市場經濟條件下的社會生産是物質運動與價值運動的統一，物質交換（物質比例）通過價值交換（價值比例）實現。在社會價值運動中，土地也扮演十分重要的角色。這個角色，就是地租的分配。

地租，是土地所有權在經濟上的實現形式。經濟學把地租稱為土地的價格。這個價格可以資本化，從而使土地具有資本的形態，能夠與其他資本或商品進行交換。

在實際生活中，土地所有權可以分解為一系列具體的權利，如田底權、田面權、使用權、經營權、處置權、抵押權等等。這些權利的主體可以是合一的，也可以是相對分離的。在相對分離狀況下，每一項具體的權利都可能參與地租的分配。

長期以來，我們只看到地租的食利性等消極的一面，而忽視了地租具有的調節生産與交換的重要的積極作用。在市場經濟中，商品價格圍繞生産價格波動，等量資本獲得等量利潤，有利於資本投向有機構成高的部門、行業，優化産業結構，推動技術進步。在存在土地所有權壟斷的情況下，生産價格的這種調節作用，離不開地租關係的配合。

例如，在不同肥力的土地上經營農業，或是在城市不同區位上經營同一産業，或在城市同一地塊上經營不同産業，同等投資的利潤差別很大。這時，明確地租關係，把因土地肥力、位置或用途引起的超額利潤歸土地所有者或各有關土地權利主體，生産者只獲取平均利潤，這樣才能有效調節資本在不同級差土地以及部門和産業間合理流動。在土地私有條件下，地租的這種調節作用只能是事後的調節，而在土地公有特別是國有條件下，國家有可能把地租、地價作為重要的經濟杠桿，對經濟與社會發展進行事前的調控。比如，對規劃的商業用地，徵收商業地租，就可控制投資者盲目發展其他項目，保證規劃的實施。

地租的作用，説透了，就是保證平均利潤率規律對經濟的調節作用。這裡有個度的問題，地主拿得多了，用地者得不到平均利潤，就會影響他的競爭力和積極性；地主拿少了，用地者有超額利潤，就可能盲目投資、盲目擴張。兩種情況，都會破壞比例關係的平衡，不利於經濟的協調發展。前一種情況，如在有的國家的資本主義早期，土地所有權勢力強大，甚至將一部分産業資本的正常利潤以及工人工資都納入地租，阻礙了新興資産階級的崛起（當時不少資産階級學者痛斥土地私有權是“無用和荒謬的贅瘤”，主張土地國有化）。後一種情況，如日本、美國和世界上很多國家或地區（如香港、台灣）都曾發生過的，地租與信用結合在一起，産生地産“泡沫”，導致經濟發展大起大落。

總之，在市場經濟中無論是物質運動還是價值運動，土地都有重要的作用。社會主義實行土地公有，國家有可能自覺運用土地的作用，對經濟社會發展進行宏觀調控。

二、怎樣運用土地對經濟社會發展進行宏觀調控

概括地説：在社會生産的物質運動中，政府通過控制土地利用即人們所説的土地資源管理，來調控生産要素的配置；在社會生産的價值運動中，政府通過合理分配土地收益即人們常説的土地資産管理，來調節生産、交換與消費關係。

稍展開一些，分述如下：

１．土地資源管理的主要內容：以再生産理論為指導，根據國家的經濟社會發展戰略、發展計劃和産業政策，制定土地利用規劃。以規劃為依據，實施土地用途管制。通過土地用途管制，調控經濟與社會的發展。

土地利用規劃是龍頭，其他如耕地總量的動態平衡、建設佔用耕地的佔補平衡、土地整理、土地開發、土地復墾等，都是土地利用規劃的實施。為了制定土地利用規劃，還要開展土地資源調查、評價等。就是説，土地資源管理的核心是土地利用規劃。

２．土地資産管理的主要內容：以地租理論為指導，在國家、土地所有者和土地使用者之間合理分配土地收益。通過合理分配土地收益，充分發揮地租的經濟杠桿作用，調節市場競爭關係。

合理分配土地收益，必須明確土地産權，開展地籍調查，進行土地登記；必須建設土地市場，使地租、地價通過市場顯現；要發展並管理各種為土地市場服務的仲介組織；國家作為管理者，要收稅，作為所有者，要收地租（出讓金、租賃費）等等。這些，都表現為土地使用制度改革。

土地資源管理，各國共性的地方比較多，西方的許多辦法可以直接借鑒；土地資産管理，較多涉及基本經濟制度。我國實行土地公有，與西方的土地私有有根本區別，但作為市場經濟，又與西方有共同點，也需要認真學習與借鑒西方成熟市場經濟的經驗。

我國的經濟正處於快速成長期，為避免投資佈局的盲目性，加強地區發展和産業發展的協調性，急需編制國土規劃。而目前國土規劃缺少法律地位，沒有成熟的指標體系和編制方法，需要有關方面共同努力，儘早解決。

三、當前關於土地利用規劃應研究的問題

１９９９年新土地管理法實施，土地利用規劃的地位有較大提高，規劃的編制受到重視，但規劃的實施仍較差。原因很多，其中之一是我們的規劃理論與方法以及規劃體系還存在問題，不能很好的反映實際。

１．土地利用規劃與城市規劃銜接得不好，導致土地規劃虛置，難以落實。這裡的關鍵可能在於缺少一個上位規劃——國土規劃。國土規劃的重點是生産力佈局、空間佈局、國土整治等，屬於綜合性規劃。土地規劃和城市規劃屬於部門規劃，都應服從綜合規劃，缺少綜合規劃，部門規劃之間協調困難。

我國的經濟正處於快速成長期，為避免投資佈局的盲目性，加強地區發展和産業發展的協調性，急需編制國土規劃。而目前國土規劃缺少法律地位，沒有成熟的指標體系和編制方法，需要有關方面共同努力，儘早解決。由於涉及面廣，最好能由政府的綜合部門如發改委牽頭，各部門配合，或者是成立專門的部際協調機構，組織各方力量，全力攻關，抓好這件事。另外，城市規劃本質上就是土地利用規劃，從長遠看，可以考慮在適當的時候將兩個規劃合併為一個。

２．現行的土地利用規劃，在指導思想上偏重耕地保護，目標單一，對保障經濟發展考慮不夠。目前正在準備第三輪修編，應考慮對此作必要的調整，特別是要與加入世貿（ＷＴＯ）後各業尤其是農業面臨的新形勢相銜接，體現多目標。

３．現行的土地利用規劃是中央、省、市（地）、縣、鄉五級，自上而下指標分解，帶有強烈的指令性。這樣一種方法，存在兩方面問題。一方面問題是缺少彈性，很難照顧各地實際情況。西方國家普遍沒有中央（聯邦）和省（州）級土地規劃。土地在市、縣，由市、縣去規劃。但中央（聯邦）和省（州）通過法律（關於濕地、農地、交通、水利用地等的法律）加以控制。有控制又有彈性，可以充分照顧各地方的實際情況，因而實施性強，比我們的規劃厲害、管用。個人認為，將來我們也應考慮逐步取消中央和省這兩級的規劃，改為通過法律和政策來控制。但由於目前政府職能轉變尚不到位，許多地方政府仍在直接參與經營活動，因而中央的計劃管理手段還不能取消，有的情況下甚至還要加強。例如對近期出現的部分行業投資過熱，就需要在土地供應上加以控制。在這種情況下，可考慮設計些彈性規劃指標體系，給各地方從實際出發留充分的餘地。

第二方面的問題是行政區劃與經濟區劃的矛盾越來越突出。土地規劃按行政區，而一些發達地區經濟發展已突破行政界限。行政管理如何適應經濟發展？這是一個共性的問題，在土地規劃上也反映出來。也許編制國土規劃有助於解決這個矛盾，就土地規劃本身而言，恐怕因此也需要有一定彈性。

４．西方規劃十分重視公眾參與，將其作為重要的制度基礎。儘管制定規劃的過程較長，但實施起來有保證。我國的規劃強調對上負責，公眾參與幾乎談不上，連其他政府部門的參與度都很低。因而規劃實施也就成了主管部門的事，缺少群眾支援和各部門的協同配合。這個問題，涉及政治體制改革，不是一件簡單的事，需要逐步推進。

四、當前關於土地收益分配應研究的問題

在我國，土地收益分配主體有：國家（管理者、所有者；中央、省、市、縣、鄉）、集體（所有者）、用地單位、個人。土地收益分配關係，可從兩個大的方面來加以研究、探討。一個是城市土地收益分配，主要是國家與各類用地者的分配關係，以及各級政府之間的關係；另一個是農村土地收益分配，主要是國家與集體、農民之間的關係。這兩個方面，又有內在的、密切的聯繫。

１．城市土地收益分配

城市土地，國家是地主，要向各類用地單位收地租。２００２年底全國城市建設用地中納入有償使用軌道的比例已達２４％。據測算，這一比例應該為４０％－５０％。就是説還有１６％至２６％的經營性（廣義的）用地，國家沒有收到地租，因土地而引起的超額利潤被用地者獲取。這種狀況，對於那些已經有償使用土地的用地單位，是不公平的。不利於市場經濟的平等競爭。今後，要進一步擴大有償使用土地的範圍。

已經有償使用的土地，存在著一個政府收地租，收多了還是收少了的問題。我個人的看法是，既存在收少了的問題，又存在收多了的問題。

先看收少的：全國普遍存在為吸引投資，競相壓低地價現象。理論地價是指資本化的地租，現實生活中的地價還要加上徵地、拆遷和基礎設施投入的費用，即政府的土地成本。目前各城市的土地成本畝均約為１０—２０萬元左右。但許多開發區三四萬，五六萬就把土地出讓了，甚至有所謂零地價。總之，政府不僅沒有地租收入，還要倒貼錢。即使如此，由於開發區過多、過濫，仍有大量土地無人問津，閒置浪費，大量基礎設施投入不能正常回收迴圈使用，影響城市整體建設。

許多地方政府之所以熱衷於這樣做，是從地方利益出發，著眼于增加ＧＤＰ、增加稅收（財政收入）、增加就業、繁榮一方經濟。解決這類問題，要教育幹部端正指導思想，要改革幹部人事制度，同時還應該認真研究經濟機制是否存在漏洞，改革稅收體制、財政體制、投資體制、金融體制等，尋找制約地方政府盲目擴張的辦法。機制問題不解決，單純從加強土地管理入手，並不能從根本上解決問題。

一方面存在低價供地，無序競爭的問題，另一方面，也存在片面追求政府地租收入最大化的傾向。關於這個問題，我２００２年曾寫過一篇文章，２００３年初在《中國經濟時報》發表。我的基本看法，第一，要把地租分配放到整個國民收入分配格局中考察。當前國民收入分配中一個突出問題是政府集中得過多，留給企業的太少，不利於擴大企業的投資需求和老百姓的消費需求。單從財政稅收看，佔ＧＤＰ的比重並不高２００２年為１７％，問題是預算外收入和各種制度外收費太多。有的分析，這兩項政府收入佔ＧＤＰ百分之十幾為財政收入的２／３多，最新看到的資料説是稅收的２．４倍。這類資金的特點是渠道多，難以規範收支，使用隨意混亂。孤立地看每一項收費，都曾有其合理性，甚至是改革的産物。問題是如此大的資金量，不能納入財政的盤子，分散消耗了，跑冒滴漏了，養越來越膨脹的隊伍了，需要集中力量辦大事的時候，卻沒有資金。在老百姓眼裏，政府形象如何？

第二，土地出讓金的特點使其很難納入預算內管理，只能作為政府預算外收入。各級城市政府越來越重視這一塊收入，目的是籌集建設資金。有的城市政府甚至給土地部門下出讓金翻番指標。出讓金即地價是若干年土地使用期的地租之和，即預支未來利潤。對有實力的企業而言，一次付地價，使用期內新産生的級差地租歸企業，划算。對資金緊張的企業，尚未生産就預支若干年利潤，則是加重負擔和投資風險。經濟實力弱的城市或地區，主要靠“吃地皮”來搞建設，不但影響發展後勁，而且不利於保護耕地存量土地拆遷成本高，助長一些地方政府打農民的主意，低價徵地高價出讓。另一方面也助長土地投機。

第三，按上述分析的邏輯，自然推導出如下主張：一是規範土地出讓金的使用，可參照香港經驗實行基金式管理，並明確規定用途。二是土地有償使用應大力推廣年地租制。三是在減輕土地流轉稅費的同時，對土地保有徵稅。採取這些措施，或有利於減輕企業負擔，搞活經濟；或有利於搞活存量土地，減輕佔用耕地的壓力；或有利於規範政府行為；或有利於抑制“炒地皮”；或有利於保護農民利益。這也屬於機制問題。

２．農村土地收益分配

最近，中央領導、社會各界包括理論界都十分關注農民土地財産權問題，報刊上文章很多。總的看，各界關於這個問題的認識比較一致。國土資源管理部門高度重視這方面的改革，正在醞釀出臺有關重大舉措。我個人近幾年也參與了這方面的調查、研究，寫了一些報告、文章。因此，這裡不擬展開論述。僅概括我的觀點如下：在國家、集體和農民之間合理分配土地收益，涉及土地管理的主要有兩個方面，一是完善徵地制度，二是允許和規範集體建設用地流轉。這二項改革其實是一件事的兩個方面，彼此有內在的聯繫。改革的前提是尊重農民的土地財産權；改革的基本思路是在土地用途由國家管制下，允許集體和農民通過市場配置土地，發展二三産業，從中獲取土地級差收益。這樣，許多經營性用地，就不一定非要徵為國有了。必須徵的，應當按市場形成的集體建設用地價格，給農民以補償，解決好失地農民的生産生活問題；改革的目的是提高農民的收入和生活水準，使其廣泛參與、分享工業文明和城市文明；改革的關鍵是切實轉變政府職能。

合理分配土地收益，還涉及農村集體經濟內部的改革，也應做專門研究。

城市土地收益分配與農村土地收益分配密切聯繫，聯繫點是政府行為。為什麼低價徵地？為什麼徵地失控？為什麼不允許集體建設用地流轉？就是為了擴大政府的土地收益，將集體和農民的土地財産權益轉化為城市建設資金。在某種程度上，或從某種角度看，可以説近些年許多城市的快速發展是以犧牲農民利益，將農民排斥在現代文明和城市大門之外為代價的，因而是反城市化的。按照十六大和十六屆三中全會確定的方針，今後的改革應當是城市與農村聯動。城市土地使用制度的改革不深化，城市擴張的動力機制不改變，農村的改革也會困難重重，特別是現在市管縣的體制，縣改區的做法，都是強化城市和城市居民利益，弱化農村和農民的利益。 （作者黃小虎：中國土地學會）

中國經濟時報 2004年7月2日