我國對農用土地與建設用地實行的“二元管理體制”，形成了城鄉隔離的“二元土地市場”，導致兩類土地轉換之間存在巨大的租金空間，使一些地方濫佔土地現象屢禁不止。

“二元土地市場”的形成

隨著城鎮建設的加快，建設用地的不當擴張近年來也日益嚴重，大量農田耕地被低效率地佔用，一些地方存在新一輪的“圈地”，引起社會廣泛關注。

土地既是人類生存的環境空間，也是重要的生産資料。既具有自然特性也具有經濟特性。因此現代社會中政府都對土地配置進行了廣泛的干預。我國政府也對土地的使用和配置進行了嚴格的管理，但與大多數國家政府對土地干預方式不同的是，我國政府對土地使用和配置的管理和干預是建立在土地資源城鄉“二元”分割的管理基礎之上的。

一方面，城鎮土地的所有權屬於國家，不可以流動、轉讓，但除了部分政府撥劃土地之外，城鎮土地的使用權則可以通過一定的方式轉讓和租售，形成城鎮土地使用權市場；另一方面，農村農用土地所有權則屬於農村集體組織，國家規定農村集體範圍內的農民都享有對農村土地的承包權，同時國家也鼓勵土地承包權的轉讓，從而形成農村土地承包權轉讓市場。按照國家土地法的規定，農村土地與城鎮建設用地之間是不可以自由轉化的，城鎮的土地使用權市場與農村的土地承包權轉讓市場是分割的。兩類土地之間的轉化需要經過政府土地管理部門的審批。

這種城鄉“二元”分割土地管理制度的形成，一方面是計劃經濟的産物，是歷史上形成的；另一方面也有現實的考量。其一，保持農村土地集體所有是對農民就業和社會保障的考量。我國是世界上人口最多的國家，在農村地區存在著大量的剩餘勞動力，作為最重要的農業生産資料，農村土地的集體所有在一定意義上隱含著對農民勞動就業和基本生活權利的保障，國家希望通過農村土地的集體所有、農戶承包來緩解農村剩餘勞動力轉移的壓力和減輕貧困農民基本生活保障的壓力。其二，城鄉土地市場“二元”管理也是國家糧食或農業安全的需要。我國屬於人口稠密的國家，可利用的土地、特別是可耕地少，每人平均耕地面積大大低於世界平均水準，為了保證國家糧食安全，也必須要保護可耕地面積。

“二元土地市場”利益級差

城鄉分割的“二元土地市場”，形成了城鎮建設用地與農村農用土地之間巨大的利益級差，特別是在城鄉結合部。“二元土地市場”的利益級差表現在如下方面：

（一）土地産出價值級差。農用土地與城鎮建設用地，在使用價值方面存在明顯的差別。農用土地的價值除了為農業生産提供空間外，更具有直接參與農業生産的作用，土地的肥力是決定農用土地産出的關鍵；而城鎮建設用地一般不能夠發揮直接的生産功能，位置是決定土地價值的關鍵。

儘管在土地上的投資都能增加土地的價值，但農用土地與城鎮建設用地，投資增值的方式和過程是不同的。農用土地上的肥力投資只能改善土地本身的肥力價值；而建設用地的投資則具有強烈的外部效應，由於工商業強烈的聚集效應，周圍土地上工商業建設投資的增加，會大大提升所在土地地塊的價值，所在地塊的投資也會大大提升周圍土地地塊的價值。

（二）土地社會功能負擔級差。土地不僅具有工農業生産功能，還承擔著一系列的社會功能。在我國城鄉分割的二元經濟中，城鎮建設用地與農村農用土地承擔著不同的社會功能。根據土地管理法，建設用地所承擔的社會功能就是保障城鎮工商業的繁榮和城鎮居民生活和居住；而農用地承擔著兩項重要的社會功能，即保障農村居民基本生活、就業權利與國家農業安全。在當前城鄉差別較大的情況下，很顯然兩類土地所擔負的社會功能也存在較大的級差。農村土地承擔了更多具有外部性的社會功能，正是因為農用地對農村剩餘勞動力的粘附作用，才不至於對城鎮就業造成更大壓力，也正是農村穩定廉價的農業産品生産和銷售才保證了城鎮人口農産品消費不受威脅。

（三）土地稅費負擔級差。在農村地區，由於無法對農民家庭經營的實際産出進行評估，所以農業稅的徵收多以農牧業生産的土地面積作為標準，並且加以固定，這就使得農業稅成為實際上的農用土地稅；而在農村地區，由於勞動力過剩，土地對於農業産出的貢獻極其微小甚至表現為負，所以對農用地哪怕是很輕微的稅收徵繳也意味著極高的稅收負擔。

而對城鎮建設用地而言，土地上的産出是全部工商業活動，根據我國稅收制度，工商業活動所交納的增值稅、消費稅、營業稅等稅種的計稅方式都是按照産出或收入而不是按照土地使用面積進行的。所以這些稅收都與土地面積的使用無關。真正因為土地使用而負擔的，只有四種類型的稅費：土地使用稅、耕地佔用稅、土地增值稅和國有土地有償使用收入。而這四種稅的徵收比率很低，而且更為重要的是，建設用地稅費屬於地方稅種，地方政府總傾向於執行更低的土地稅費標準。所以，從稅費負擔比較，可以很清晰地看出，兩類土地所承擔的稅費負擔不合理，農用地比城鎮建設用地承擔了過高的稅費負擔。

（四）土地利益分享級差。儘管土地管理法規定，城鎮用地的所有權屬於國家，農用地的所有權屬於農村集體，但是土地利益的分享並沒有與所有權的形式保持一致。

從土地負擔角度看，農村土地對農村勞動力的就業吸納和對糧食産出安全的貢獻都是針對國家總體利益的，不會或很少對農村集體或地方城鎮構成影響；但從稅費收入分享的角度看，儘管國家是城鎮土地的所有者，但是全部與建設用地有關的稅收都屬於地方稅種，由地方支配，建設用地帶來的土地上工商業繁榮的利益也是屬於地方城鎮的。在以GDP作為衡量地方官員政績的考核機制下，農用土地的使用很顯然對地方利益是一種負擔，而建設用地的使用對地方利益則是一種提升。

批轉租金與土地流失

農用土地承擔了過高的社會功能和稅收負擔，使得農用土地使用中的內部成本大大高於城鎮建設用地。

城鎮建設用地使用的內部收益高於農用土地的使用，這意味著農業用地向城鎮建設用地的轉化有利可圖，因為國家對建設用地與農用地實行二元管理方式，那麼土地在兩種管理體制之間的轉換就形成了一個巨大的租金空間。

在我國的土地審批制度中，土地轉換審批管理權力是分散的。

根據土地管理法第44條、第45條，只有涉及省級和國家級的大型建設項目中農用地的轉用才由國務院審批，其他農用地轉用均可由各級地方政府審批。土地轉換租金空間的設置是保證全國就業市場穩定與農産品消費安全的需要。但是土地轉換租金的控制權卻屬於中央和地方共同享有，地方享有更大的租金控制權。各級地方政府代表的都是各級地方利益，這導致了各級地方政府在追求地方發展的過程中，都願意擴大農用地向建設用地的轉化。更為嚴重的是，一些掌握土地審批權的官員，也盡可能地利用土地轉化的審批從地産開發企業手中撈取腐敗收入。

結論與對策

根據上文的分析，可以得出以下結論：1、屢禁不止的“圈地”源於國家對農用土地向建設用地轉化過程中利益不一致的管理體制。2、國家為了維持就業市場的穩定與農産品消費的安全，對農用土地與建設用地實行了二元管理體制，從而形成了分割的二元土地市場，由於兩類土地之間産出的級差、社會功能負擔和稅費負擔的級差，導致了農用土地對建設用地轉換的巨大租金空間。3、由於土地批租權的下放，作為控租人的地方利益或個人利益與設租人的國家利益不一致，激勵著作為控租人的地方政府和官員擴大兩類土地之間的轉化，從而損害了國家利益。

由此建議：1、改革農村土地集體所有制，全國國土範圍內，無論建設用地還是農用地統一為國家所有；改革土地使用轉換的行政審批制度，國家利用經濟手段————土地使用稅調節各類土地的使用，建立城鄉統一的土地使用權轉讓市場。2、鋻於農用地承擔了過高的社會功能負擔，國家應該儘快取消針對農用土地徵收的農業稅，或者以人頭或實際産出代替土地面積作為農業稅計稅標準，減輕農用土地的實際稅費負擔。3、鋻於城鎮建設用地具有更高的産出價值，國家應大力提高建設用地使用的稅費標準，嚴格限制建設設施對土地使用稅費的減免。4、合併現有的全部四種建設用地稅費，徵收統一的城鎮建設用地使用稅，統一後的城鎮建設用地使用稅劃歸國家稅種，由各地國稅局統一徵收，這樣既有利於土地稅負的公平，也加大了土地佔而不用或低效率使用的成本，也有利於土地使用權的流動，有利於對“圈地”進行遏制。 （中國社科院城市發展與環境研究中心李恩平）

經濟日報 2004年2月9日