１２月２７日，１００多位國內經濟學家如易綱、馬曉河、季曉南、安體富等在由中央黨校經濟學部主辦的“２００３’中國經濟熱點聚焦研討會”上，圍繞當前的經濟熱點如三農問題、國有企業改革、積極財政政策的走向、化解金融風險、全面建設小康社會等展開了熱烈研討，併為解決這些中國經濟未來發展不能不解決的問題提出了許多有建設性的意見和建議。因篇幅所限，本報重點選擇其中三個我們認為最需要解決的問題作此特別報道，希望能對關注這些問題的讀者能有所幫助。

一、加大農村資金投入已是當務之急

改革開放以來，關於農村經濟發展的文件發了很多，但在涉及資金問題時，主要依靠基層組織和農民投入的基調至今沒變。中共中央黨校經濟學部課題組（以下簡稱課題組）及與會不少專家學者認為，黨的十六屆三中全會提出了“五個統籌”的要求，按照這一要求，以往政府投入“重城輕鄉”的做法應當改弦易轍。

解決財政政策存在的重城輕鄉問題

在公共事業支出上，應當城鄉一視同仁。這是社會主義市場經濟的本質要求。據課題組的研究，十多年來，農民負擔沉重，農村幹群關係緊張，基本原因是基層組織向農民要錢維持公共事業開支。當前有幾個問題，在財政上應當制定出統籌城鄉發展的時間表。

一是農村教育經費應與城市一視同仁。據課題組調查，目前經濟不發達的縣鄉財政支出中，有一半以上用於農村教育經費。雖然從２００３年起農村教育經費由鄉鎮統籌改為縣財政統籌解決，但因為各縣的經濟實力差別太大，不能保證農村學生享受平等的受教育的權利。而發達國家的農村教育經費在百年以前就能做到由中央財政或省級財政統一負責，我國至今還做不到；改革開放前國家很窮，能夠由中央財政負擔農村教育經費，現在做不到。因此，中央和省級財政應對城鄉教育經費一視同仁有時不我待的緊迫感。

二是土地耕作稅（農業稅）應儘快廢止。針對農民負擔反彈的可能性，２００３年人代會後，理論界突然熱烈地討論起所謂如何跳出“黃宗羲定律”怪圈的問題。這個討論在很大程度上説明瞭目前農民繳納的農業稅仍然屬於封建經濟範疇，即不論豐欠，不論農民生活狀況如何，耕作土地的農民都得交皇糧國稅，至於所謂“雜派”，同正稅相比，只是毛，不是皮。因此，跳出“黃宗羲定律”怪圈是個同解放後年輕人能否自由戀愛一樣的問題：像廢除包辦婚姻那樣廢除土地耕作稅就行了。現代社會搞市場經濟，向農業徵稅是可以的，但必須是從産出的增加值中徵收，決不能把農民的簡單再生産費用和必要的生活費用也作為稅來徵收。不解決這個問題，就會把一部分農戶逼到破産的境地。

三是在農村基礎設施建設中必須徹底廢除義務工制度。稅費改革前農村有義務工制度，改革之後改為一事一議，在本質上還是讓農民出義務工，只是把矛盾轉嫁給農村基層幹部與農民自行處理了。課題組建議，鄉村道路、橋涵、河套整治等無法回收資金的項目，應由市政建設統一安排，由財政負擔。財政支出只要少在城市搞錦上添花的基礎設施建設，就可以逐步解決農村的問題。

四是中央財政和省財政應保證同級公務員有同樣待遇，同樣的公共事業獲得同樣的經費。課題組負責人中央黨校經濟學部副主任王東京向記者介紹，他們在向中央黨校不同學員調查中發現了一個封建時代和計劃經濟時期都不曾有過的奇怪現象：以從工作單位獲得的工資性收入為標準，目前很多縣長的收入還沒有中央部委中的司機收入高。

“用一個不太恰當的比喻，這就是當個七品縣令，還不如給三品大員當個轎夫！這種狀況不改，身處農村工作第一線的基層幹部必然千方百計增加農民負擔。”王東京説。

與會的專家學者們認為，解決這個問題，不能單純靠基層財政，中央和省級財政也要負責，因為沒有基層幹部的辛苦工作，就沒有中央和省級財政收入的穩定增長。中央、省、市公務員工資不斷提高，而縣鄉公務員工資增長有名無實的狀況再也不能繼續下去了。公務員漲工資人人有份，同級同額，不是平均主義，是按勞分配，是政令暢通的前提。

讓金融政策更多傾向農村

在市場機制逐步取代計劃機制的過程中，農村資金通過各種渠道大量流向城市或非農産業。單純從市場機制的角度看待這個問題，本無可厚非。因為不論是農村信用社吸收的存款，還是郵政儲蓄吸收的存款，都有生息逐利的要求，否則就沒有辦法保證儲戶的利益和自身的正常運營。但這樣一來，農村資金供應就更加短缺了。

課題組認為，要解決這個問題，不能採取限制市場機制發揮作用的計劃經濟辦法，而只能是讓宏觀調控發揮作用。也就是説市場機制讓資金從農村流出去，宏觀調控讓資金向農村流進來。宏觀調控向農村注入的資金越多，市場機制從農村帶走的資金也就越多，這是個良性大迴圈。

通過宏觀調控向農村注入資金，最重要的是建立起農村政策性融資渠道。農村政策性金融機構的功能是向農民提供大額、長期、低息貸款，以滿足農村能夠回收的現代化的固定資産投資需求，如，小型水利工程及配套設施、農田整治、畜禽棚圈、品種改良等。這類貸款的資金來源主要是中央銀行的再貸款和由財政擔保的長期建設債券，這可以説是解決農村資金短缺取之不盡、用之不竭的源泉。因為它的實質是將增發的基礎貨幣優先投向農村。

我國近幾年每年都要增加數以萬億元計的貨幣供應，除糧食收購資金讓農民先得到一部分之外，大部分是通過商業銀行先投放到城市，而第一産業集中的農村卻成了中央銀行控制的貨幣流通鏈條的末梢，真正流過去的很少。這樣，每當貨幣投放增加時，商業銀行的存款也跟著大量增加，這説明有許多新增加的貨幣供應並沒有帶來財富就回到銀行了。

課題組認為，這種繁榮是表面的，它不僅沒有充分發揮貨幣的功能，而且造成了商業性銀行負債水準的提高，增加了金融風險。而目前和今後相當長的時期內向農村投放貨幣則不存在這樣的問題。貨幣投放到了農村，農民就可用來進行農村的現代化建設，不僅改善了農村的生産生活條件，提高了農村支撐城市發展的能力，也帶動了城市相關産業的發展，即貨幣在流通中能夠帶來實實在在的財富。

為此，課題組認為，宏觀調控向農村注入資金，首要的是恢復農業發展銀行的政策性融資功能，而且要大力開拓其資金來源，除了中央銀行的再貸款外，應當允許它發行由中央財政擔保的農村建設債券。從農村經濟發展和全面建設小康社會的長遠目標看，僅有農業發展銀行一家是不夠的，還應針對農村建設的特殊需要成立一些專門的政策融資機構，以解決關鍵性問題，如商品糧基地建設基金等，讓種糧農民能夠從中得到好處。

課題組成員徐祥臨説，不論是由財政渠道還是由金融渠道向農村供應資金，實際上是用鈔票指揮各種資源在農村高效率地配置起來。農村缺乏鈔票這個媒介，不僅農村的人力資源和土地資源閒置，城市的資源也在閒置。從實質上説，通過宏觀調控向農村投放資金，不是減少城市的資金供應，而是農民在幹活兒中把鈔票變成了資金，擴大了農村的市場規模，增加了城市産業獲得農村資金的機會。

二、積極財政政策應相機“淡出”

隨著我國經濟進入新一輪增長期，我國積極財政政策何去何從？課題組及與會的專家學者們認為，積極財政政策應逐步“淡出”，實施以完善稅制和適度減稅為取向的財政政策。

積極財政政策尚有潛力，但也應逐步“淡出”

雖然積極財政政策還有一定的潛力可挖，但並不意味著非得繼續實施下去。中國人民大學財金學院教授安體富與課題組的看法一致，他們提出，積極財政政策應逐步“淡出”，主要是考慮到以下幾點：

一、目前真實的財政風險比國債指標所反映的要大。由於我國存在的隱性赤字和隱性債務，如鄉鎮基層政府的欠債、欠發工資、糧食企業的虧損挂賬、拖欠企業出口退稅款、國有銀行的不良貸款、其他公共部門債務、社會保障基金債務等等，因此我國目前真實的財政風險遠比國債指標所反映的高。

二、與發達國家長達幾十年甚至上百年的發債歷史不同，我國是在相當短的時間內就累積起了龐大的債務規模見表一）。１９９８－２００２年，我國的赤字率（赤字佔ＧＤＰ的比率）從１．２％上升到３．０％，在５年內翻了一番；國債負擔率（國債餘額佔ＧＤＰ的比率）從１０．０％上升到１８．１％。發債規模和速度增長過快，會對未來的經濟發展形成過大的壓力。

三、連續大規模的發行國債，長期看總會對民間投資和消費産生擠出效應。土雖然國債投資大多是基礎設施和基礎建設項目，但從各國的實踐看，即使是大型基礎設施和基礎建設項目，只要制度設計得當，民間資本也願意參與其中，並不是非得由政府投資不可。況且，目前國債投資，特別是一些地方政府在使用國債資金時還很難做到不進入競爭性領域。隨著對民間資本進入限制的逐步取消，大規模國債投資對民間資本的擠出效應會越來越明顯。此外，目前國債投資的邊際效益已出現下降趨勢，如果再繼續大規模發行國債、增加投資，可能會導致投資結構不合理和資金浪費。

四、增發國債、擴大財政支出和財政投資，終歸是一種政府行為，會強化政府在資源配置中的作用。大多數國債項目是在國家計劃、財政等部門的主導下進行立項、審批和建設的，具有很強的行政性和計劃性，容易導致政府部門對經濟運作進行過多的干預，導致舊體制的復歸，不利於我國市場化的改革取向和政府職能轉變。

因此，專家們認為，即使還有潛力，積極財政政策也應逐步“淡出”，以便讓市場機制發揮更大的作用。

積極財政政策“淡出”時機已到

積極財政政策是針對我國出現通貨緊縮趨勢，消費、投資和出口不足，經濟增長乏力而出臺的，那麼它的“淡出”也要看這些方面的情況是否已根本好轉（見表二）。

課題組分析認為，從物價指數看，目前我國的通貨緊縮趨勢已基本消除。據國家統計局公佈的數據，２００３年１１月份，全國居民消費價格總水準比去年同月上漲３％，其中城市上漲２．４％，農村上漲３．９％。與上月比，全國居民消費價格總水準上漲１％。１－１１月累計平均，全國居民消費價格總水準比去年同期上漲１％，這説明近幾年來一直困擾我們的通貨緊縮趨勢已經基本消除。

其次，從投資的情況看，投資需求回升明顯，民間投資已經啟動。２００３年前三季度，全社會固定資産投資３４３５１億元，同比增長３０．５％，比上年同期加快８．７個百分點。分經濟類型看，國有及其他經濟類型投資２６５１３億元，增長３１．４％（如扣除房地産開發投資中的集體和個體投資則完成２４７７４億元，增長３０．６％）；集體經濟投資４９３４億元，增長３６．０％；個體經濟投資４６４３億元，增長２４．７％。各种經濟類型投資增速均快於上年同期，各投資主體的投資積極性明顯增強，投資增長的內生機制逐步形成。由於限制民間投資的障礙正逐漸被打破，預計民間投資將繼續保持平穩增長。從吸收外資的情況看，也出現了良好的增長勢頭（見表三）。目前投資需求不足的情況已發生改變，甚至出現了部分行業和部分地區的投資“過熱”的現象，投資需求的迅速增長，特別是投資增長的內生機制逐步形成為積極財政政策的逐步“淡出”創造了良好條件。

第三，從出口的情況看，形勢也較為樂觀。據海關初步統計，２００３年１－１０月全國進出口總值為６８２３．３億美元，同比增長３６．４％，其中：出口３４８６．０億美元，同比增長３２．８％。

總之，目前社會總需求的三駕馬車：投資、消費和出口都已出現明顯回升，而且增長勢頭強勁。這説明目前我國經濟運作已進入新一輪的快速增長期，經濟增長的內在動力已經形成，並正在增強。而且從一些權威景氣指數和機構對經濟增長的分析和預期看，這種增長的趨勢是可以持續下去的。因此，與會者認為，目前積極財政政策“淡出”的時機已經具備。

財政政策的新取向：完善稅制和適度減稅

課題組認為，積極財政政策應從主要通過增發國債、擴大支出的方式，逐步轉變為更嚴格地控制財政赤字規模，使之保持穩定或逐年有所下降，減少增發國債的規模，逐步減少財政的擴張力度；從注重需求面的調控轉到需求面與供給面並重，更好地發揮稅收在促進經濟發展和結構調整方面的作用，最為關鍵的是把完善稅制和適度減稅作為我國財政政策的新取向。

首先，適度減稅可以進一步激發投資和消費，刺激經濟增長。２００２年，我國大口徑的宏觀稅負在２５％－３５％之間，中、小口徑宏觀稅負分別是１８．４７％和１６．６１％，而且出現超常增長勢頭。稅費負擔過重，企業和居民的可支配財力就有限，作為投資和市場主體的企業就缺乏進行擴大投資、技術改造和結構調整的財力和動力，缺乏創新的活力和動機，降低投資者的收益預期，抑制民間投資和消費的增長。因此，應適度降低我國的稅負水準。

其次，近年來，許多國家為了應對經濟增長放緩，紛紛採取了減稅的財政政策。通過降低公司所得稅和個人所得稅稅率，制定稅收優惠政策，鼓勵企業投資來刺激經濟增長，各國稅負普遍大幅降低。減稅的同時更強調稅收對經濟的調節作用，更加注重稅制的規範和優化。

“我國與世界的聯繫日益緊密，全球性新一輪減稅浪潮對我國會産生一系列的影響。”課題組成員梁朋説。

第三，我國完全可以把完善稅制與適度減稅有機結合起來。在此方面，課題組的建議主要包括：（１）實現增值稅由生産型向消費型過渡，對購進固定資産所含增值稅款允許扣稅，從而在轉型中適度減稅；（２）統一內外資企業所得稅，在統一中適度減稅。（３）調整和完善個人所得稅。應採用分類綜合個人所得稅制，明確應稅所得範圍，適當擴大稅基，降低稅率。（４）改革和調整農業稅，減輕農民負擔。（５）完善和調整其他稅種。主要有：開徵社會保障稅、遺産稅與贈與稅、環境保護稅、物業稅等。

安體富對此評論説，通過實施“完善稅制、適度減稅”的財政政策，將建立“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴徵管”的稅制模式，有利於增強企業的投資能力和競爭能力，有利於提高出口産品的國際競爭力，有利於刺激和引導居民消費，有利於促進公平稅負，有利於確立企業的市場主體地位，避免政府過度干預而扭曲資源配置，而且，從經濟與稅收的關係來看，適度減稅是長期增收的基礎，必將對我國的經濟發展和社會主義市場經濟體制的完善形成新的推動力。

三、化解鉅額金融不良資産應多管齊下

金融改革是我國政府當前面臨的重大課題之一，它的最大難點在於如何化解銀行特別是四大國有商業銀行的鉅額不良資産。其化解速度和品質不僅關係到整個金融改革的進程，而且關係到我國國民經濟的健康發展。２００３年秋季，美國標準普爾公司、英國《金融時報》和高盛公司等國外機構則稱：中國銀行業存在著５０００億－７０００億美元的鉅額不良貸款，是中國經濟未來發展的最大障礙。

我國銀行業不良資産的嚴重性是眾所週知的。據課題組成員田應奎介紹，最近幾年政府大規模解決不良資産的重要舉措主要有二：一是１９９８年財政部發行２７００億特別國債補充四大國有商業銀行資本金；二是１９９９年國家成立華融、東方、長城、信達四家資産管理公司，分別從工、農、銀、建四大國有商業銀行手中接收了１４０００億元不良資産進行集中處置。４年過後，我國銀行業不良資産的規模依然龐大。截止到２００３年６月末，金融機構按五級分類法計算的不良貸款合計為２．５４萬億元（約３１００億美元），不良貸款率為１９．６％。在全部不良貸款中，國有獨資商業銀行的不良貸款餘額為２００７０億元，佔金融機構不良貸款的８０％，不良貸款率為２２．２％。

政府解決不良資産的措施及理論界的爭論

據介紹，近些年來，我國政府為解決銀行不良資産問題大致採取了以下三類具體措施：

一是通過設立專門機構剝離不良資産。１９９４年，為剝離政策性貸款，我國成立了三大政策性銀行，將非商業性信貸從專業銀行分離出來，在一定程度上抑制了商業銀行不良資産不斷上升的勢頭。１９９８年，政府注資２７００億填補四大國有商業銀行不良資産的“黑洞”後，１９９９年又成立了四家資産管理公司。

二是加強不良貸款的核銷和監管工作。為了核銷商業銀行的不良貸款，我國于１９９３年開始實行呆賬準備金制度。目前，我國開始採用國際通行的“五級分類制度”界定不良資産，並相應地提高了呆賬準備金的計提比例。銀監會成立後，下達了不良資産“雙降”的任務：不良貸款率下降３至４個百分點，不良貸款餘額下降７００億至８００億元。

三是擴大直接融資比例，減輕間接融資壓力。近年來政府有關部門放鬆了對企業債券、股票發行等方面的限制，以擴大直接融資的規模，減輕國有商業銀行的信貸壓力，從而減緩不良貸款增加的勢頭。但由於資本市場低迷，２００３年直接融資的比例已回落到２％。中國人民銀行貨幣政策司長易綱説，直接融資比例過低的體制障礙必須解決。

由上可見，我國在化解不良資産的問題上下了很大的力氣，也取得了一定的成效，但不良資産不斷增加的問題仍然沒有得到根本的解決。為此，理論界對於如何進一步化解銀行業的不良資産各抒己見。其中，有兩方面的觀點頗受關注：

一是不良資産二次剝離問題。有人認為，目前距銀行業全線開放僅剩三年的時間，四大國有商業銀行依靠自身的力量難以徹底消除不良資産的頑疾。只有經過二次剝離，國有商業銀行才有可能輕裝上陣，與國際大銀行展開平等競爭。但是，也有人持相反的觀點，認為二次剝離並不能從根本上解決不良資産尤其是新增不良資産問題，反而會削弱商業銀行加強內部管理的動力並容易産生道德風險。

課題組認為，如果二次剝離是“改制性剝離”，即在剝離不良資産的過程中對國有商業銀行進行股份制改造，而且能夠制定出最終處置損失的攤銷機制和促使資産管理公司實現處置收益最大化的機制，可以考慮二次剝離。否則，應暫緩進行。

二是不良資産證券化問題。資産證券化是近二三十年來國際上最重要的金融創新之一。所謂不良資産證券化，是指將可産生預見現金流的不良資産分離出來，轉換成在金融市場上可以出售和流通的證券。一種觀點認為，通過不良資産證券化可以增強不良債權的流動性，減少持有不良債權的風險，同時，可以帶動相關資本市場的發展。另一種觀點則認為我國的金融不良資産狀況並不適於證券化，理由是資産證券化所要求的市場條件並不具備。

田應奎説，他們總體上認同後一種觀點。目前四大金融資産管理公司所收購的１４０００億不良資産中，２０％－２５％為商業銀行以“債轉股”方式形成的股權資産，１０％為以物抵債方式收回的實物資産，６０％－６５％為債權資産。這些不良資産能否産生穩定的收益現金流量具有很大的不可預測性。此外，我國目前還不具備資産證券化所必需的科學的評估定價機制和權威的資産、資信評估等仲介服務機構。儘管如此，我們仍然可以鼓勵國有商業銀行和資産管理公司用一小部分具備條件的不良資産進行證券化嘗試。這樣，有助於用多種渠道化解不良資産。

如何化解金融不良資産

有專家認為，化解銀行不良資産問題可以從兩個角度來思考：一是舊有的不良資産如何稀釋；二是新增的不良資産如何扼制。對於舊有的不良資産，為了防止“冰棍效應”，解決得越快越好，應通過拍賣、重組、回購、減讓等多種措施處置不良資産。化解不良資産的關鍵是要“止住新血”，即不再增加新的不良資産，為此需要做好國有商業銀行股份制改造等方面工作。課題組及與會專家指出，解決不良資産問題可以採取如下對策：

１．深化國有企業和商業銀行改革，走一條“債轉股，股抵債”的道路。十六屆三中全會提出：要大力發展混合所有制經濟，實現投資主體多元化，使股份製成為公有制的主要實現形式。這為解決金融不良資産問題提供了一條新的思路。面對鉅額的不良資産，可以考慮將商業銀行（或四大資産管理公司）債權主體與國有企業債務主體同時以出讓股份的形式實施“債轉股”，債權債務兩個主體同時進行股份制改革。通過這種意義上的“債轉股”，可以盤活資金，提高企業和銀行的成長能力，然後再用盤活的股份制形式的企業資産抵減債務，即所謂“股抵債”。“債轉股，股抵債”的思路可以將發展混合所有制經濟、深化國有企業和商業銀行改革與解決新舊不良貸款問題統籌考慮，同時進行。而且能夠在一定程度上避免“二次剝離”産生的道德風險。

２．建立聯合徵信中心，徹底打擊債務人的賴賬行為。即通過聯網徵集一切與商業銀行發生信貸關係的國有企業及其他債務人的財務狀況、信貸情況等基本資訊。國有商業銀行可以通過聯合徵信中心查到企業的信貸額度（數量）和企業在貸款時所提供的擔保標的（明細資料除外）。使商業銀行更準確地把握企業的財務狀況，減少放貸風險。通過建立聯合徵信中心，使想賴賬的債務人無處逃身，徹底打擊有錢不還的賴賬行為，並且能夠簡化司法部門處理不良資産案件的審判和執行程式。

３．調整信貸結構，提升國有商業銀行核銷壞賬的能力。目前，國有商業銀行投放信貸的主要對象仍是國有企業，非國有經濟部門得到信貸資金的比例很小，以國有企業為主的國有經濟部門經營效率的高低，直接決定了我國儲蓄資源配置和信貸資金回收的效率。１９９６－２００２年間，佔用國內貸款比重５０％以上、國家預算內資金８０％以上的國有企業所創造的工業産值只佔總值的二、三成左右，並呈逐年下降趨勢。這種資金逆配置現象導致國有商業銀行的利潤空間縮小、核銷壞賬的能力減弱、不良資産增多，加劇了國有銀行系統的脆弱性。在非國有經濟迅速發展的今天，國有商業銀行必須改變信貸結構，適時增加向民營企業投放信貸的力度，通過調整信貸結構，提高貸款回收的效率和效益。

４．加強國有商業銀行內部管理，實施嚴格監管。國有商業銀行應在加快産權制度改革的同時，切實抓好內部基礎管理工作，不斷完善內控體系，建立健全貸款風險約束與激勵機制，實現貸款管理的責、權、利相統一。監管部門應該幫助銀行機構開發科學的風險管理技術，並充分發揮檢查評價和市場約束等外部監督機制的作用，不斷提升監管的有效性。

５．加快配套改革，優化國有商業銀行削減不良資産的市場環境。包括建立適應社會主義市場經濟需要的社會信用評級體系；深化國有企業改革，提高銀行信貸資金的使用效率；制定向民營企業和中小企業提供貸款的促進政策和具體措施；加快利率市場化改革，為國有商業銀行真正進行企業化經營提供良好的市場環境。 （記者 李慧蓮）

中國經濟時報  2003年12月29日