加入世貿組織之後，我國的電信、電力、鐵路、民航等網路型壟斷行業將逐步實現對外開放，參與國際市場競爭。從我國壟斷行業面臨的新形勢出發，加快推進壟斷行業的改革是我國深化改革的一項緊迫任務。日前閉幕的“中國壟斷行業監管體制改革和法律體系建設國際研討會”上，“壟斷行業監管體制改革”課題組負責人、國家發改委經濟體制與管理研究所副所長高世楫指出，中國壟斷行業監管改革面臨五大問題。

五大弊端制約壟斷行業

高世楫在發言中指出，壟斷行業面臨的問題有：

首先，壟斷行業中的公司化改革滯後。目前，壟斷行業的從業者大多數為特大型國有企業，這些企業雖然都不同程度地進行公司化改造，有些已在海外上市，但股權結構仍然以國家絕對控股為主，資産結構的不合理及現代産權制度的缺失使這些公司化了的企業存在著先天缺陷。同時又由於一些企業至今還保留著某些行政性職能，政企不分成為壟斷行業的最大弊端。

其次，有效競爭的市場環境尚未形成。目前對壟斷行業最大的改革舉動就是進行市場拆分，但拆分的結果只是使市場由過去的獨家壟斷轉變為按地域或按上下游劃分的少數幾家的國家壟斷，由此形成的競爭也只是國企之間為強化各自的壟斷地位而進行的惡性競爭。

第三，現代監管體系尚未建立。這裡所指的壟斷行業的監管並不是一般意義上的政府行政管理，更不是我國傳統的命令式的行政控制，而是基於規則、依靠專業人員、經過透明程式而實施的干預。這種監管應該包括一整套監管法律體系、監管政策、監管機構、監管方法和監管工具在內的現代監管模式和原則。目前在壟斷行業中也只有電力行業建立了專門的監管機構，但由於監管的法律體系的缺失及基本的監管框架還沒有搭建起來，所以還遠遠不能説電力行業已經開始了現代監管，更不用説有效監管。

第四，政府職能轉變還未到位。雖然今年8月全國人大通過的《中國行政許可法》以及新一輪政府機構的改革都標誌政府正在著力推進行政管理方式的轉變，但由於投融資體制、價格制度、市場準入等項改革的滯後，政府對基礎性壟斷行業的不規範干預仍然過多。同時政出多門、職能交叉、重復的問題也還未能根本解決，在壟斷行業存在電信的政府職能缺位、越位和錯位。

第五，普遍服務機制不健全。壟斷行業提供的是基礎設施和公共産品，這一性質決定了這些行業必須有明確的普遍服務規則和實施機制，在國有國營的條件下是政府部門或企業通過交叉補貼而實現的。但在目前市場競爭不充分和監管不到位的情況下，沿用傳統的交叉補貼的方式更加扭曲競爭，所以建立合理的普遍服務原則和補償機制變得非常急迫。

發改委經濟體制與管理研究所成立的《壟斷行業監管體制改革》課題組據此認為，下一階段的壟斷行業改革應該主要針對以上問題確定改革的重點領域和實施步驟，其中，現代監管體系的建設問題是整個改革的重點。

現代監管框架設想

壟斷行業覆蓋了我國基礎設施的大部分領域，其服務的供給和效率對未來20年我國經濟社會發展具有非常重要的作用。

高世楫表示，《壟斷行業監管體制改革》課題組提出加快推進壟斷行業改革、建立現代監管框架需要進一步加快政府職能轉變，實行政企分開、政資分開、政監分開。

他們認為，在加快投融資體制和行政審批制度改革的同時，要確立企業的投資主體地位，使行政審批走向制度化、規範化和法制化。由監管機構對一些基礎性行業中的自然壟斷領域進行專業化管理，可以保證市場規則得到遵守、政策得到切實的貫徹執行。儘快建立相關行業的監管機構應是本屆政府實施改革的目標之一。

另外，加快壟斷行業國有企業的公司化改革，首先要儘快分離目前存在於某些國有企業中的行政性職能，如行業規劃、結構調整、整頓市場經濟秩序及安全、環保的技術監督等職能；同時通過引進外資和內資加快多種形式的産權制度改革，逐步將大多數國有獨資公司改造成股份有限公司；還要建立規範的公司治理結構。

在非自然壟斷領域開放市場準入和改革價格監管，讓市場競爭機制發揮作用。首先要分離自然壟斷和非自然壟斷，對自然壟斷實行專營權授予制，並實行第三方準入及對服務價格實行嚴格監管；對非自然壟斷領域，要盡可能地開放市場準入，允許一切具有資質的企業進入，並通過實施公平的市場進入條件，使一切進入的企業都可以與原有企業開展公平競爭。目前，一些已經形成上下游一體化的公司，應首先從財務管理上分離自然壟斷業務，以避免其憑藉自然壟斷地位攫取超額利潤，形成不公平的市場競爭。

儘快實施現代監管體系建設則先要建立現代監管的法律體系，要儘快將《反壟斷法》、《國家能源監管委員會（或其他行業）法》、《石油法》、《電信法》、《地方公用事業監管法》等列入國務院或人大常委會的立法，並加快進行《電力法》、《鐵路法》、《民航法》等法律的修改工作，以適應現代監管的需要。同時儘快建立監管的政策體系，例如儘快制定壟斷行業的市場準入政策、投融資政策、資源佔有或轉讓政策等；並儘快完善或修改價格管制政策、對外合作政策等。

課題組還建議儘快在條件較為成熟的行業設立專門的監管機構，並加強監管的能力建設。（記者張隱隱）

中華工商時報 2003年12月26日