我國自1994年成立中國聯合通信有限公司以來，拉開了中國在電信等傳統自然壟斷産業的改革序幕。時至今日，電信、電力、鐵路、民航、郵政都不同程度地進行了以引入和強化競爭為主題的變革。然而，與打破自然壟斷、強化競爭機制的變革浪潮形成極不對稱局面的是，自然壟斷型企業的産權結構和法人治理結構建設嚴重滯後，影響了自然壟斷型産業的改革績效。實踐證明，不進行以産權結構和法人治理結構為核心的公司化再造，僅僅在分拆重組方面做文章，自然壟斷産業改革斷然沒有出路。本文在簡要分析我國自然壟斷産業改革狀況的基礎上，對我國自然壟斷産業存在的主要問題進行了歸納，並有針對性地提出了若干政策建議。

一、我國自然壟斷産業改革的現狀分析

經過分拆重組，除了郵政、鐵路行業外，我國電信、電力、民航運輸等自然壟斷行業都初步實現了政企分開，而且初步建立了多家市場主體相互競爭的企業運營體制。

（一）電信業

經過2001年12月的重組之後，在中國基礎電信業務市場，已有中國電信、中國網通、中國聯通、中國移動、中國鐵通、中國衛星通信等6家主要電信公司，並在各自的業務領域內與其他經營同類業務的公司展開競爭。在增值電信及網際網路相關業務領域，一個更加開放的競爭格局已經出現。中國電信、中國聯通和中國網通已分別建立了4個經營性網際網路，教育、科研部門和軍隊還分別建立了3個非經營性網際網路。獲准經營網際網路資訊服務的單位(ISP)已有300多家，網際網路資訊內容提供商(ICP)有1000多家。在電話網上提供無線尋呼和增值電信服務的企業超過2500多家。

經過2001年12月的電信重組，我國電信市場上的運營商主要有：

中國電信：主要經營國內、國際各類固定電信網路與設施(含本地無線環路)；基於固定電信網路的話音、數據、圖像及多媒體通信與資訊服務；與通信及資訊業務相關的系統整合、技術開發等業務；以及國家批准經營的其他電信業務。

中國網通：由原中國電信北方部分和原中國網路通信有限公司、吉通通信有限責任公司重組而成，是我國基礎電信運營商之一。其業務除了經營各類固定電信網路與設施以及基於固定電信網路的各項業務外，還有原網通和吉通的業務：國際網路業務、頻寬業務、管理型數據業務、網際網路型數據業務、衛星業務、語音類業務和小區寬頻接入業務。

中國移動：中國行動通訊集團公司是在原中國郵電電信總局行動通訊資産整體剝離基礎上組建的特大型國有通信企業，在25個省(區、市)設有全資子公司，並全資擁有中國電信(香港)集團公司。主要經營行動通訊業務(包括話音、數據、多媒體等)，以及與行動通訊業務相關的系統整合、漫遊結算清算、技術開發等業務，擁有電腦網際網路絡國際聯網單位經營權。

中國聯通：中國聯合通信有限公司成立於1994年7月19日，在我國基礎電信業務領域引入了競爭。中國聯通目前在全國設立了300多個分公司和子公司，並於2000年6月分別在紐約和香港掛牌上市。經營業務目前有行動電話(包括GSM和CDMA)、長途電話、本地電話、數據通信(包括因特網業務和IP電話)、電信增值業務以及與主營業務有關的其他業務。根據國務院規定，我國的CDMA行動通訊網路由中國聯通統一建設和運營，目前軍隊CDMA行動通訊網已正式移交中國聯通。

中國鐵通：于2001年1月7日獲得批准正式成立、獨立經營，進入電信市場。它是由鐵道部控股、鐵路全路14個鐵路局等共18家股東共同出資組建的電信運營企業，在全國4個直轄市和25個省會城市設有分公司，總資産136億元。專門從事固定電話、網際網路、數據通信、IP電話等業務。中國鐵通擁有覆蓋全國6.5萬公里鐵路沿線的通信網路和12萬公里長途通信線路的資源，其中乾線光纜4.2萬公里，數字微波4593公里。

中國衛星通信集團公司：2001年12月19日掛牌成立，是由原郵電部投資于衛星領域的公司和相關企業依據國務院電信體制改革方案組建的國有大型通信企業。主要成員單位包括：中國通信廣播衛星公司、中國郵電翻譯服務公司、中國電信(香港)Chinasat公司、中宇衛星行動通訊有限責任公司、中國東方通信衛星有限責任公司。公司在空間通信領域具有一定規模，還獲得了電腦網際網路絡國際聯網的互聯單位資格、經營IP電話業務的許可等多項電信業務運營資格。

中國在2001年底進行的電信改組方案是一個折衷方案。這種分割和重組，可以促進國內長途和國際長途業務的競爭，但對本地電話的競爭作用有限，幾乎沒有。這是因為對於電信運營商來説，必須面對的是建設網路所需的“沉沒成本”的鉅額投入以及運營網路中近乎于零的邊際成本。也正是電信行業這種特殊的經濟模式，使得美國在1984年分拆AT&T後，至今也未打破地方貝爾公司(RBOCs)對本地電話的壟斷。在中國固定電話領域，儘管中國聯通和鐵通從一開始就擁有固定電話的經營權，可除了聯通在天津等極少數城市開通市話和鐵通依附鐵路優勢以近乎于零的成本少量進入固定電話運營之外，一直未能有效地參與固定電話領域的競爭。在這種重組後格局下，中國電信和中國網通未來的競爭，將先集中在寬頻數據通信等新興業務上，不會出現本地電話競爭。更可能在兩寡頭之間出現一種默契—通過相互提供平等接入等互惠服務合作，在長途電信業務上進行競爭，同時固守各自本地電信業務，而對聯通和鐵通則繼續利用壟斷優勢將之排擠在固定電話市場之外。

（二）電力業

1998年以來，我國電力工業的改革里程經歷了如下幾個階段。

（1）從政企不分到政企相對分開。1998年撤銷電力部，由國家經貿委及各省經貿委負責政府管電職能。國家電力公司成為國務院直屬企業，授權經營原電力部管理的國有資産。各省電力公司也不再履行省政府管電職能，為政企分開邁出了決定性的一步。國家電力公司正式繼承了原電力部下屬的5大區域集團公司、7個省公司和華能、葛洲壩2個直屬集團，總資産達到7582億元，在全國發電裝機容量和售電分別佔有45%和70%的份額。

（2）從縱向一體化體制到廠網分開試點。國家電力公司成立後，還承擔了協助政府繼續推進電力工業改革的任務，推出了以“政企分開、省為實體”和“廠網分開、竟價上網”為主要思路的改革內容。1998年8月，國家電力公司向國家經濟貿易委員會上報了《實行網廠分開建立發電側電力市場方案框架（試行）》。1999年4月，國家經濟貿易委員會發出了《關於進行廠網分開，竟價上網試點有關問題的通知》，正式部署在上海、浙江、山東、遼寧、吉林和黑龍江進行“廠網分開、竟價上網”試點。“廠網分開、竟價上網”試點工作卻由於配套改革未能及時跟進而暴露出大量的問題。2000年上半年由國家經貿委和國家計委聯合組成的“廠網分開、竟價上網試點工作小組”經過詳細調查後，認為試點至今“沒能取得令人滿意的效果，也沒有取得成功經驗在其他省份推廣”。對此，國務院發展研究中心的一項課題研究報告將原因歸為三點：第一，廠網分開沒有在産權關係上徹底分開，各省市電力公司既擁有電網又有發電公司，在與獨立發電企業共同竟價上網的過程中，很難在制度上保持公平。第二，試點中的競價模式不能真正反映成本。但如果加大競價比例，具有還本付息壓力的先進機組在與即將淘汰的老機組競爭時，又會處於不利的競價地位。第三，由於沒有實現真正意義上的政企分開，撤銷省市一級電力局的工作進展緩慢，因而難以建立規範的市場競爭秩序。2000年11月，國務院辦公廳下發“關於電力工業體制改革有關問題的通知”，，明確要求“廠網分開、竟價上網”試點工作不再擴大範圍，除了原有的企業公司化改制以外，國家電力公司省市一級的體制改革工作都宣告暫停。

（3）從省為實體到省為壁壘。

1998年，建立省級電力公司的工作即“省為實體”全面展開，東北三省率先成立了省級公司。但對於“省為實體”的理解，實踐上出現了兩種不同的解釋：一種理解是各省電力公司是獨立的法人實體，另一種理解為各省電力行業是獨立的實體。基於後一種理解，許多省份實行電力供需內部平衡，一些省份甚至發展到地為實體和縣為實體，層層實行實體，形成嚴重的地方保護主義。東北電網原由國務院批准的計劃單列東北電力企業集團管理，也是國內實行全網統一調度，具有跨省優化配置資源條件的電網之一。實行省為實體後，分拆成3個電網，導致跨省電力電量交換趨減，內蒙古東部及黑龍江坑口火電廠難以送電到遼寧負荷中心，東北三省的電力發展變成了各省省內的電力內部平衡。在華南地區，2000年夏季廣東電力供需緊張，開始要求吸納雲南、貴州和廣西的水電。但在供需緩和時，即使雲南、貴州和廣西的水電電價比廣東省內電價低，也以各種理由不多吸納西部水電。西北電網歷來是西水東火。水火互補，實行統一調度的電網。1995年以前，甘肅、青海黃河上游水電擔任系統調峰，陜西關中火電擔任系統基荷，陜西、甘肅之間電力電量交換頻繁，互送電力電量較多。而近些年來，實行“省為實體”後，西北電力集團改為國家電力公司的分公司後，各省各自調度本省的電力，省際間的電力電量交換減少，甚至出現甘肅水電擔任本省基荷，陜西火電擔任本省調峰的反常現象。2000初，“二灘事件”引起了廣泛關注。二灘電廠作為我國目前最大的水電站，在實際執行價格遠遠低於四川和重慶的平均上網價格的情況下，仍然是有電賣不出去，造成鉅額虧損，什麼原因？主要是體制在作怪。二灘電站是由國家開發投資公司、四川省投資公司和四川省電力公司按48%、48%和4%的出資比例興建而成。儘管四川省電力公司在二灘電站擁有4%的股權，但比例很小，於是，當各家發電公司都想多發電上網時，全資子公司便要優先考慮。2000年，四川省電力公司僅安排二灘發電量39.14億千瓦時，機組利用小時數僅1600小時，不僅大大低於全國發電設備4100小時的平均數，比四川省電力公司統調機組的2900小時的利用數還要低將近一半。而對於重慶市，二灘電站屬於區外來電，所以重慶市一直主要使用本地火電站的電，安排二灘電站的電量微不足道。由於省際間沒有統一聯網，儘管二灘的發電量非常富裕，但卻沒有辦法外輸到用電需求量較大的華中和華南去。這些情況表明，“省為實體”的發展方針，已經走向了“省為壁壘”，導致各省以鄰為壑，關閉電力市場。2000年6月16日，國務院三峽工程建設委員會召開第九次會議。朱基總理談到了電力改革進程時指出：“電力行業以‘省為實體’的改革已走樣為省為壁壘，電力資源優化配置出現很大障礙，必須重新審視。”並當即決定由國家計委牽頭，成立電力體制改革小組，實行開門搞改革。

（4）從一家獨大到橫縱分拆。

國際上普遍進行的電力改革有兩種思路，一種是橫向分拆，即按區域形成分拆成若干個發、輸、配、售電一體化的電力集團。就中國的情況來看，橫向分割也就是要承認目前互不相連的東北、華北、華東、華中和西北等五大區域網和五、六個獨立省公司共十幾個各自分割的電網格局，讓這些獨立的法人實體互相自由競爭。另一種則是縱向分拆，即按電力本身的特點將發、輸、配、售電四環節徹底分開；就中國的實際情況來看，就是國家電力公司不要既搞發電又搞電網，而是先把網、廠分開，讓電廠徹底分出去，再將輸電網和配電網分開，同時培育私人售電公司，最終國家電力公司自然演變為一個只管全國輸電網的國家電網公司，統一規劃建設各大獨立網間的聯絡線，最終實現全國聯網；在全國聯網的基礎上，實現資源的優化配置，讓電源競價上網，而輸電作為自然壟斷行業採取收過網費的方式，最終構造一個電源競價上網的競爭平臺，讓發電商相互競爭。中國電力究竟怎麼改革，這始終就是一個充滿爭議的問題。經過長期醞釀和反覆爭論，隨著2002年4月12日《電力體制改革方案》的出臺，我國電力工業最終走向了我國橫縱雙向分拆的改革模式。即廠網分開，重組發電和電網企業。原國家電力公司擁有的發電資産，除華能集團公司直接改組為獨立發電企業外，其餘發電企業重組為規模大致相當的3-4個全國性的獨立發電企業，由國務院分別授權經營。在電網方面，成立國家電網公司和南方電網公司。國家電網公司作為原國家電力公司管理的電網資産出資人代表，按國有獨資公司形式設置，在國家計劃中實行單列。由國家電網公司負責組建華北（含山東）、東北（含內蒙古東部）、西北、華東（含福建）和華中（含重慶、四川）五個區域電網公司。西藏電力企業由國家電網公司代管。南方電網公司由廣東、海南和原國家電力公司在雲南、貴州、廣西的電網資産組成，按各方面擁有的電網凈資産比例，由控股方負責組建南方電網公司。

與此同時，2002年，國家經貿委頒布文件，撤消華北、東北、華東、華中、西北5大電業管理局。今後5個跨省電力公司及其區域電網，將完全按照市場經濟對電力企業的要求進行運作。5大電業管理局原承擔的跨省電力資源配置、規劃、設計及電網運營中重大問題的協調等行政職能移交到國家經貿委。到目前為止，我國電力工業的市場結構狀況如下。

2家電網公司，5家發電集團公司和4家輔業集團公司。其中，兩家電網公司是國家電網公司、中國南方電網有限責任公司；5家發電集團公司是中國華能集團公司、中國大唐集團公司、中國華電集團公司、中國國電集團公司和中國電力投資集團公司；4家輔業集團公司是中國電力工程顧問集團公司、中國水電工程顧問集團公司、中國水利水電建設集團公司和中國葛洲壩集團公司。

按照現代企業制度要求，將國家電力公司管理的發電資産直接改組或重組為規模大致相當的5個全國性的獨立發電公司，逐步實行“競價上網”，開展公平競爭。電網環節分別設立國家電網公司和中國南方電網有限責任公司。國家電網公司下設華北、東北、華東、華中和西北5個區域電網公司。國家電網公司主要負責各區域電網之間的電力交易、調度，參與跨區域電網的投資與建設；區域電網公司負責經營管理電網，保證供電安全，規劃區域電網發展，培育區域電力市場，管理電力調度交易中心，按市場規則進行電力調度。區域內的省級電力公司可改組為區域電網公司的分公司或子公司。

廠網分開的工作按行政劃撥方式，以2000年的財務決算數為依據，5家發電集團公司的資産規模、品質大致相當，地域分佈基本合理，在各區域電力市場中的份額均不超過20%。平均可控容量為3200萬千瓦，權益容量為2000萬千瓦左右。已形成較大規模的水電流域開發公司分別劃入5家發電集團公司：瀾滄江水電開發公司劃歸華能集團，龍灘水電開發公司劃歸大唐集團，烏江水電開發公司劃歸華電集團，清江水電開發公司和國電大渡河水電開發公司劃歸國電集團，黃河上游水電開發公司和五淩水電開發公司劃歸中電投集團。

除華能國際電力股份公司、北京大唐發電股份公司、國電電力發展股份公司、山東國際電源股份公司外，原國家電力公司在規模較小的上市發電公司的股權也分別劃入5家發電集團公司：浙江東南發電股份有限公司劃歸華能集團，廣西桂冠和湖南華銀電力股份有限公司劃歸大唐集團，黑龍江電力股份有限公司劃歸華電集團，湖北長源電力發展股份公司劃歸國電集團，山西漳澤電力和重慶九龍電力股份有限公司劃歸中電投集團。

（三）民航業

在23家民航公司中，中國國際航空公司為最大航空公司，2000年完成旅客週轉量1834563.72萬人公里，佔全行業旅客週轉量的18.90%，貨郵週轉量194566.80萬噸公里，佔全行業的38.71%，完成運輸總週轉量331491.92萬噸，佔全行業的27.06%，為國內民航企業的龍頭公司。與國航規模接近的有南方航空公司和東方航空公司，2000年完成航空運輸總週轉量分別為242771.51萬噸公里、213662.12萬噸公里，分別佔全行業運輸總週轉量的19.82%和17.44%。三大航空公司1998年至2000年運輸總週轉量在全行業中的比重分別佔到63.01%、63.%和64.32%，表現為極為穩定的市場領導型結構。與三大公司最為接近的集團為中國西南航空公司、中國北方航空公司、中國西北航空公司、雲南航空公司、烏魯木齊管理局、上海航空公司和海南航空公司，1998年—2000年運輸總週轉量在全行業中的比重穩定在3%—6%之間。其他13家公司規模較小，1998年—2000年運輸總週轉量在全行業中的比重在0.1%—2%之間，其中山西航空公司規模最小，1998年至2000年完成的運輸總週轉量只有全行業的0.01%、0.01%和0.02%。

在我國，民航業是一個高進入壁壘的行業。根據《民航法》規定，設立航空公司應當具備符合國家規定的適應保證飛行安全要求的民用航空器、有必需的依法取得執照的航空人員、有不少於國務院規定的最低限額的註冊資本和法律、行政法規規定的其他條件。這從資金規模、技術水準等方面對企業進入形成了一定的壁壘。例如，購置1架空中客車需耗費1億美元以上，一架寬體波音777價值1.5億美元，1架波音747貨機1.6億美元以上。如果要組建航空機隊，需要數十億元人民幣的資金。除了資金和技術的要求，阻礙航空公司進入的最主要的壁壘是航空公司的行政審批。我國總共批准了30余家航空公司。我國《民航法》規定，設立公共航空運輸企業，應當向國家民航總局申請領取經營許可證，並依法辦理工商登記。我國現有30余家航空公司均是在1984年至1996年批准設立的，但自1996年迄今中國郵政航空有限公司成立以來，民航總局沒有批准新的航空公司設立，顯示我國航空運輸業企業進入較高的進入壁壘。此外，航空公司經營定期航班運輸的航線，暫停、終止經營航線，應當報經民航總局批准。

與高進入壁壘相對應，我國民航運輸業同樣面臨著很高的退出壁壘。由於航空公司在經營管理上受民航總局干預過多，企業虧損多以政策性虧損進行解釋。1998年以來，我國民航業進入了全行業虧損的局面，個別企業如國航、東航虧損嚴重，但迄今沒有一家企業通過破産方式退出；企業並購行為雖有發生，主要限于小型航空公司的産權劃撥，並沒有改變我國航空運輸業運力過剩的問題。航空公司退出困難除了資産專用性、契約關係等自然因素外，主要由於其“預算軟約束”産權體制、高負債引起的國有債權人（國有銀行）的挽留等。

可見，高進入壁壘和高退出壁壘是我國民航運輸業市場結構的主要的特徵，這種競爭結構一般而言可維持行業內競爭的穩定性，但由於我國航空企業在經營上受民航總局或地方政府干預過多，以及國有企業體制固有的産權弊病，我國民航運輸業的競爭結構表現為競爭激烈、低利潤率的狀況。

（四）鐵路運輸業

從現有競爭對手看，鐵路運輸業現有的競爭對手是鐵路局和正在試點的客運公司，只有極少數地方鐵路、合資鐵路和民營鐵路，並不構成競爭威脅，貨運仍以獨家壟斷的形式存在。1999年我國鐵路全面實行資産經營責任制，經過近兩年的深化和落實，鐵路局初步轉變為運輸産品的生産者和經營，初步確立了鐵路局市場主體地位。在4個直管站段的鐵路局（昆明鐵路局、呼和浩特鐵路局、南昌鐵路局、柳州鐵路局）和廣鐵集團1999年以來相繼進行了組建客運公司的試點，最近將在組建客運公司試點取得成效的基礎上，對有分局的鐵路局組建客運公司進行。2000年廣鐵集團客運公司正式掛牌，對有分局的鐵路局組建客運公司進入實踐探索階段。由於鐵路體制改革正在進行當中，鐵路局還不是真正意義上的市場主體，依然保留有行政主體的作用，客運公司間的競爭尚未充分展開，表明目前鐵路運輸業內部的競爭微弱。

從潛在進入者來看，由於行政壟斷和自然壟斷，限制了進入者的數量。不過鐵路運輸業的市場化改革使地方鐵路、合資鐵路和民營鐵路有增長趨勢。此外，中國入世後，外資可進入中國鐵路的貨運業務，中方在合資公司要控股51%，外資最多佔49%，三年後，外資可以控股，六年後，外資可以建立獨資的鐵路貨運公司。時機成熟後，中國鐵路客運也會對外開放。國外鐵路企業進入鐵路運輸業只是時間問題，將加大同國鐵爭奪客運和貨運的力度，也存在外國投資者直接在我國建立運輸企業參與運輸市場競爭的可能性，或者通過提供技術設備投資于我國鐵路，這種潛在進入者的競爭將越來越激烈。

從供方看，鐵路的供方是指為鐵路運輸提供基礎設施、運輸和通信等設施設備的企業，計劃經濟體制下，鐵路的供方均屬於鐵道部，物資管理體制同樣是計劃供給，鐵路行業實行的是垂直一體化；經濟體制改革後鐵道部仍然保留鐵路運輸的供方，但物資市場逐步放開，有來自供方的供應商的間接競爭作用；2000年非運輸企業與鐵道部脫鉤重組進展順利，鐵路運輸業的主要供方鐵路工程、鐵道建築、機車車輛、通信信號和土木工程五大公司等從鐵路系統剝離，供方的競爭作用開始顯現，但是由於鐵路基礎設施和設備的專業性極強，短期內鐵路運輸業的供方威脅不大，長期（特別是入世後）則面臨國內外供應商的競爭。

從替代品來看，目前已經形成鐵路與公路、水運、航空和管道運輸之間競爭的運輸市場結構。鐵路的主要替代品是公路和航空運輸，在公路方面，我國高等級公路和高速公路發展迅速，市場化改革充分，公路運輸價格大部分已隨行就市，運力充足且提供“門到門”、方便快捷的服務，適應了市場經濟條件下物流速度和生活節奏加快的市場需求，有較強的市場競爭能力；在民航運輸方面，我國將繼續購買外國的飛機，提高民航的運輸能力，同鐵路競爭的實力也會更強。

從需方看，鐵路運輸企業的需方有旅客和貨主，包括個人和企事業單位。經濟增長、居民生活水準提高、産業結構和消費結構發生變化，使鐵路客貨運總量不斷增長。同時，客運量中非公務性（自費）旅客比重增加，我國鐵路旅客這一比例從80年代的30%增長到目前的60%左右，公務性、非公務性旅行、收入水準高低等因素決定了市場對運輸服務的多層次需求；貨物運輸在工業化初期以大宗原材料、一次能源為主，對運輸方式的選擇標準不高，而産業結構升級、産品更新換代週期縮短、商品流通速度加快等因素使貨物運輸選擇標準越來越高，更加注重服務品質，要求提高運輸速度。在各種運輸方式競爭激烈的情況下，旅客和貨主的選擇餘地大，佔據主動地位，因此，需方有較強的侃價能力。

總體而言，鐵路運輸業只有內部競爭對手間的相互競爭不明顯，來自産業外部需方和其他運輸方式的競爭壓力並不弱，來自供方和潛在進入者的競爭壓力正逐漸增強。同時，還必須看到，鐵路面臨的不僅是國內各種運輸方式之間的競爭，而且還要同外國運輸企業進行競爭。尤其是入世後，鐵路運輸市場競爭將國際化，國際市場也國內化，我國的鐵路運輸企業也有可能進入外國運輸市場。對中國鐵路運輸業競爭目標模式的考慮，不僅應該從該産業內部競爭的角度出發，而且要從該産業對外部競爭者的競爭優勢出發。在考慮産業整體競爭力時，既要考慮該産業的國內競爭實力，也要考慮面對國際競爭對手的競爭能力。那麼，鐵路運輸業競爭的目標模式應該是産業內部適度競爭、有助於提高自身在産業外部的競爭能力、不斷增強該産業在國內外運輸市場中的競爭優勢。

（五）郵政業

1995年，原郵電部成立了兩個企業局，即中國郵電郵政總局和中國郵電電信總局。這兩個企業局設立，在形式上已經成為具有法人資格的企業，並在國家工商局註冊登記。隨後，各省市也紛紛成立企業法人。1998年在國務院的序列改革中，資訊産業部下設國家電信管理局與國家郵政管理局，4月28日，國家郵政局掛牌。12月，郵政、電信“分灶吃飯”，郵政獨立運作體制形成。

目前，國家對郵政體制沒有進行根本改革，國家郵政局仍維持著政企不分、國有國營的壟斷體制。但在體制外，存在一些經營同城業務及點對點物品運遞的小企業和經營包裹、運遞業務的跨國公司。而且，信函業務正越來越多地被電話、E-mail所替代；文件類的函件隨著電子商務的引入而減少；網際網路為人們提供了包羅萬象的資訊，使得書籍資料類的函件也相應減少，來自替代品的異質競爭使國家郵政局面臨越來越大的威脅 。另外，在速遞市場中，國內速遞業務為主的民航、鐵路、公安、公路速遞公司，以國際業務和大城市間業務為主的跨國速遞公司、貨運公司，主營同城速遞的小型私營速遞公司，發展勢頭較猛，這類企業已經取得了國際速遞業務約60%的市場份額，同時還佔有近30%的國內市場份額。

面對潛在的競爭對手的威脅，近年來，郵政系統經常以整頓速遞與報刊市場為由，打擊競爭對手。例如，2002年2月，國家郵政局和國家工商行政管理總局就規範寄遞企業經營範圍分別下發通知，清理整頓信件寄遞市場。國家郵政局指出，對於郵政服務，特別是信函寄遞業務，必須堅持郵政專營，我國入世的承諾中也明確規定快遞市場中郵政依法專營的業務不放開。各級郵政執法隊伍要提高市場管理水準，對侵犯郵政專營權的行為要堅決查處。這種做法引起了在華外資企業和其他非郵政系統速遞公司的強烈不滿。

二、我國自然壟斷産業改革的缺陷分析和政策建議

1998年以來，我國拉開了對自然壟斷産業改革的序幕。借鑒在此之前的石油、軍工、有色金屬等特殊行業的改革思路，我國對電信、電力、民航、鐵路等傳統的自然壟斷産業都主要採取了分拆的改革思路。具體分拆辦法包括縱向分拆、橫向分拆以及橫縱雙向分拆。其中，電信、電力是橫縱雙向分拆，屬於最嚴厲的分拆措施。鐵路主要是在系統內部實行縱向分拆，民航改革的思路主要是重組。應該説，這種旨在通過分拆來引入競爭機制的改革模式雖然有一定成效，但局限性也非常大。主要表現在：

（一） 分拆沒有達到有效競爭的目的

對不屬於自然壟斷業務的可競爭環節實行縱向分拆，剝離出去，是正確的。但對競爭性業務僅僅按照流程和環節進行“條條分解”，而且每種業務只切成一家獨立企業，雖然有助於消除“交叉補貼”現象，但是分拆後的每個企業仍舊是壟斷者，只不過由原來的一個“綜合壟斷商”變成了幾家“專業壟斷商”，因為各個“專業壟斷商”分屬不同的目標市場。所以，如果實行縱向分拆，必須在每個專業領域再拆成幾家業務一致的廠商，才有助於競爭。我國對電信領域的縱向分拆的效果就是如此。關於真正自然壟斷業務的橫向分拆，目前我國的思路就是按照地域進行分拆，如電信市話和電網的南北分拆法。這種分拆雖然有助於尺規競爭，但如果分拆後的廠商彼此不能互相進入，等於是“劃江而治”，壟斷依舊。所以，有必要重新審視檢討目前的分拆式改革思路，探討塑造若干家彼此業務重合的綜合運營商有效競爭模式。要動態地保持有效競爭格局，必須放鬆進入管制，特別是行政性和歧視性的進入管制，允許民營資本和外商資本進入自然壟斷産業領域。而且，應該實質上取消對民營資本的“非國民待遇”和外商資本的“超國民待遇”做法，凡是對外商能夠開放的産業領域應該首先對民營資本開放。

（二）廠商産權單一，政企分開進展遲緩

分拆後的自然壟斷産業，基本是清一色的國有企業，而且多是國有獨資公司。而國有企業和國有獨資公司，産權結構單一，國家資本“一股獨大”，難以形成投資主體多元化的格局，企業激勵機制和約束機制雙弱化，企業行為的行政色彩濃厚，必然導致經濟效益和財務績效較差。以企業集團為例，母公司為國有企業和國有獨資公司的企業集團的經濟效益和財務績效是最差的。由表2可以看出，就所選定的效率指標、週轉指標，技術創新投入、新産品開髮指標以及各種盈利指標等9個典型指標來看，母公司為國有獨資公司的企業集團的業績表現幾乎都是最差的，9個指標中有7個指標表現最差，明顯地低於其他類型的企業集團。另外2個指標（研究與開發費用與主營業務收入比率、新産品銷售收入與營業收入比率）排名倒數第二。而母公司為國有企業的企業集團，1項指標（新産品銷售收入與營業收入比率）排名倒數第一，有5個指標排名倒數第二，其他指標基本上居於中間。由此可以充分説明，母公司為國有企業和國有獨資公司的企業集團，經濟效益和財務業績的綜合表現是最差的。進一步看，即使是國有控股公司，國家相對控股的企業集團從所有指標上都表現出了比絕對控股公司更好的經濟效益和財務績效，充分説明瞭國有企業和國有獨資公司在産權結構和法人治理結構上的弊端。所以，我國自然壟斷産業的改革，必須通過整體改制重塑産權結構，以集團母公司改制為國有相對控股公司為目標，減持和增量稀釋國有股，積極引進民營資本和外商資本以及戰略性機構投資者，實現産權多元化，以此推進自然壟斷産業領域政企分開和政資分開。

（三）政府主導的單邊治理結構

現有自然壟斷産業中的企業基本上是國有企業和國有獨資公司。由於單一的産權關係，導致了政府主導的單邊治理結構，而這種帶有政府行政色彩的企業，使得企業的法人治理結構也必定是不可能規範的。政府部門不僅直接向這類企業派董事、董事長，還要派總經理、副總經理，搞亂了公司內部的權責關係，有的企業董事長、總經理一人兼，董事會不能有效監督經理，在避免企業“領導班子”內部矛盾的同時失去了制衡；有的董事會對集體決策、個人負責的議事規則不以為然，重大問題還是個人説了算。民主、科學的決策機制沒有形成，各位董事對股東的信託責任沒有落實。有的國有獨資企業甚至只有董事長而沒有董事會。另外，該類企業的主要領導人都是由國務院或國資委直接任命，屬於準政府官員，很大一部分就是直接由部長、副部長直接轉化而來。這類企業領導人更多的是對政府負責，而不是對市場和企業負責，導致企業行為更多的帶有“官商”特徵。諸如此類的不規範運作現象，可以説是不一而足。

黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關於國有企業改革和發展若干重大問題的決定》指出，要“積極探索適應現代企業制度要求的選人用人新機制，把組織考核推薦和引入市場機制、公開向社會招聘結合起來，把黨管幹部原則和董事會依法選擇經營管理者以及經營管理者依法行使用人權結合起來。”在這裡，需要説明的是，市場對建立比較準確的經營者評價和篩選機制具有基礎性的作用。因為有效的市場可以比較準確地傳遞有關企業及其經營者的素質和能力資訊。如在資本市場上，並購活動將會促進董事會不斷提高決策水準和決策效率，否則不斷失誤的決策和低效率的管理水準將會促使外部潛在投資者將並購的目標瞄準該類企業。而一旦並購成功，新的控股者首先就要改組董事會，進而重新聘任經理階層。而根據並購理論，並購的目標是那些具有良好資産而由於缺乏以經營管理能力為核心的“表外資産” 因而利潤和現金流表現不佳的企業，市場對這種企業的評價較低，因此企業價值也低。此時，戰略投資者以比較低廉的市價接管後，輸入“表外資産”進行整合，被收購企業財務業績得到大幅度提高，市場價值也會大幅度提升。這是，戰略投資者再轉手出售，則會賺得一筆可觀的利潤。這一過程無疑向資本市場顯示和傳遞了這樣一個資訊：被接管企業缺乏以經營管理能力的“表外資産”。試想，對這樣的經營管理者，無論是董事還是經理，誰還敢再任用和聘任呢？事關自己的信譽和人力資本市場價值，董事和經理哪有不努力的道理？所以，資本市場、勞動力市場能夠對董事和經理起到比較客觀的評價作用。有關實證研究成果也證明了這一道理。

（四）重塑政府規制體系，從專業規制走向綜合規制

在自然壟斷産業領域，從政府干預走向政府規制是一大進步。“市場失效”使得政府規製成為必要。但同樣要注意的是“規制失效”，即規製成本大於規制收益，使得規制得不償失。規制中的”俘虜“理論和“利益集團”理論説的就是這個意思。西方發達國家一個多世紀的規制歷史也充分展示了這一道理。在向來崇尚“制度社會”的西方國家尚且如此，而在一向特別注重“鄉土社會”和“人情社會”的中國，我們更不能指望政府規制比政府干預更能體現“三個代表”。而另人擔憂的是，在政府機構精兵簡政的同時，眾多政府部門又以政府規制機構的身份再現。難道有一個特殊行業就需要一個特殊的規制機構嗎？在金融領域，銀監會、證監會、保監會等規制機構一個接一個地成立；在電力領域，撤消了電力部，成立了電監會。更是有人主張，要在現有有關政府部門的職能基礎上分離並成立電信管制委員會、鐵路管制委員會 等等。照這樣改革的話，每一個行業，都既有一個主管部門，又有一個監管（規制）部門，政府部門豈不是越改越多？自然壟斷産業領域，國外的趨勢是放鬆規制，我國似乎是加強規制的趨勢，這樣豈不是與改革的初衷背道而馳。筆者在此建議，第一，盡可能少設立規制部門；第二，在不得不規制的領域，最好成立綜合性的規制部門，如能源規制委員會、運輸規制委員會等，而不是在每一種能源領域和運輸領域分別處理相應的專業規制委員會；第三，在規制內容上，重點加強社會性規制，減少經濟性規制；第四，在經濟性規制上，主要實行激勵性規制，慎用非對稱規制；主要實行秩序和接入價格規制，慎用歧視性進入壁壘規制。

總之，我國自然壟斷産業改革還只能説是剛剛開始，而且進展不一，問題叢生。面對加入WTO後的越來越嚴峻的挑戰，我國應該主動出擊，加快和深化自然壟斷産業改革，使自然壟斷産業煥發生機活力，使之成為我國21世紀經濟增長的新亮點。

（首都經濟貿易大學教授：戚聿東）

中國網 2003年10月31日