由出口企業所在地政府按比例分擔出口退稅，將會帶來嚴重的負面影響：第一，加劇地方保護主義和國內市場分割；第二，打擊出口；第三，扭曲對外貿易結構。

據預測，今年出口應退稅將達到２７００億元左右，按照以去年實際退稅為基數，增量分擔的方案，地方政府應分擔出口退稅額為３６０億元。

為了解決出口退稅中存在的嚴重問題，有關部門提出了“下調出口退稅率”和“地方分擔”的思路。簡單地推行地方分擔出口退稅可能帶來嚴重的負面影響，因此，必須認真設計實施方案。

一、地方分擔出口退稅確有必要

在現行出口退稅機制下，各級政府在增值稅收入與出口退稅的權利與責任不一致。中央政府只享受增值稅收入的７５％，但承擔全部出口退稅責任。現行機制帶來兩方面的問題，一是隨著出口退稅金額的持續增長，中央財政的壓力越來越大。例如，２００２年出口應退稅２１１８億元，當年中央財政須支出理應由地方政府分擔的出口退稅５３０億元。二是客觀上造成對發達地區的隱性轉移支付，不利於縮小地區差別。地方政府享受１／４的增值稅收入卻不承擔退稅責任，同時，退稅構成出口企業的利潤，出口多的地方政府的企業所得稅也相應增加。因此，出口越多的地區，通過現行出口退稅機制得到的隱性轉移支付就越多，佔我國約９０％出口的沿海發達地區從中受益最大。另外，內陸地區主要從事原材料、農産品等初級産品生産，而沿海地區主要從事加工業，初級産品的增值稅與出口退稅率均低於加工工業産品，這種稅率上的差別也有利於沿海地區地方財政。

因此，要理順出口退稅機制，有必要實現各級政府在出口退稅中權利與義務的平衡，具體而言，就是要實現地方政府合理分擔出口退稅。為此，有關主管出口退稅的部門先後提出了實現地方分擔的三種方案。一是不考慮增值稅超收分成比例的全額分擔方案，即由地方政府分擔全部出口退稅的２５％；二是考慮增值稅超收分成比例的全額分擔方案，即地方政府的分擔比例要高於２５％；三是出口退稅的增量分擔方案，即以２００２年實際出口退稅額或２００３年出口退稅指標為基數，由地方政府分擔超出基數部分應退稅的２５％。考慮到不給地方增加過大的負擔，目前，有關部門傾向於第三種方案。

二、簡單推行地方分擔

可能帶來的嚴重負面影響

關於如何由地方政府分擔出口退稅，有關部門尚未制定詳細的實施方案，初步的設想是由出口企業所在地政府按比例分擔出口退稅。按照這一設想實施，將會帶來嚴重的負面影響：

第一，加劇地方保護主義和國內市場分割。由於增值稅貫穿産品生産的所有環節，很少有産品是完全在一個地方完成，這就意味著，出口企業所在地不可能收取出口産品所含的所有增值稅，出口産品前階段很多增值稅交給了外地政府。由出口企業所在地政府分擔出口退稅，就會造成新的扭曲，收取了出口産品上游生産環節增值稅的地方政府不必分擔出口退稅，而出口地政府則要超額分擔出口退稅，因此，必然導致地方政府限制本地企業出口外地産品，從而進一步加劇地方保護主義和國內市場分割。

第二，打擊出口。增值稅是由中央和省、市、縣四級政府分享，因此，要地方政府分擔出口退稅，不僅要確定中央與省級政府的比例，而且要確定省、市、縣三級政府的分擔比例。對於出口企業所在縣而言，除了極個別的初級産品外，絕大多數産品都將含有外地成份，這就意味著不管是收購出口，還是本地産品出口，出口企業所在地政府都將可能超額分擔出口退稅。在這種情況下，地方政府從自身利益出發，或者限制出口，或者拖欠出口退稅，其結果都將沉重打擊企業出口積極性。風聞地方分擔出口退稅的消息後，已經有些地方政府官員提出“出口能夠給地方帶來什麼好處﹖”的問題。由此帶來的對出口的負面影響將是長期的、巨大的，會遠遠超過下調出口退稅率對出口的負面影響。

第三，扭曲對外貿易結構。由於出口越多，出口地政府要分擔的出口退稅越多，因此，出口地政府不僅將限制收購外地産品出口，而且將限制使用外地上游産品的出口，其結果可能是，其一，削弱外貿中心城市競爭力。具有發展對外貿易條件的口岸城市，由於外貿公司收購出口外地産品受到限制，儘管一些收購出口可以轉為代理出口，仍將在一定程度上削弱這些口岸城市的外貿優勢，不利發展具有國際競爭力的中心城市。其二，大大增加不合理的“境外一日遊”貿易。生産型出口企業將會要求外地供貨商先將料件出口，再以加工貿易方式進口，從而大量增加加工貿易的“境外一日遊”現象，人為地增加成本，削弱出口競爭力。目前我國由於政策扭曲導致的加工貿易“境外一日遊”每年已經高達百億美元，這一政策實施後，這種不合理的“境外一日遊”將成倍增加。其三，惡化出口産品結構。由於大量上游料件的出口，將使我國出口總體的産品結構出現低度化。

要避免這些負面影響，必須慎重設計地方分擔出口的實施方案。

三、對實施方案的建議

據預測，今年出口應退稅將達到２７００億元左右，按照以去年實際退稅為基數，增量分擔的方案，地方政府應分擔出口退稅額為３６０億元。為了避免前述地方分擔思路的負面影響，現提出實施難度不同的四種方案供決策參考。

方案一，“免抵不調庫”方案，即用地方政府免抵應調庫部分作為其分擔出口退稅額，中央政府不再向地方調庫。這一方案的好處是，其一，基本不動現行出口退稅機制，操作性強；其二，由於不涉及收購或代理出口，可以在一定程度上避免地方政府實行地方保護主義，分割國內市場；其三，過去二年中央政府尚欠地方政府免抵調庫２００多億元，因此，今年地方應分擔３００多億出口退稅中，可先扣除以往未調庫指標，當年只新增１００多億元，對地方政府影響不大。這一方案的不利之處則在於，其一，仍存在著多出口地區超額負擔的可能，儘管比收購出口的扭曲要小；其二，地方政府可能會因此限制“免抵退”，這與未來大力推廣“免抵退”的改革方向不一致。

方案二，“提高中央財政分享比例，仍由中央統一退稅”的思路。如果今年增值稅收入按１５％增長，全年增值稅收入將達到７２１６億元。地方政府應分擔的３６０億元出口退稅相當於全年增值稅收入的５％。因此，如果將中央政府在增值稅收入中的分成比例提高５個百分點，達到８０％，由中央財政統一支付出口退稅，既可以實現“增量分擔”的目的，又可以避免由出口企業所在地地方政府分擔所導致的嚴重負面影響。這一方案的不利之處在於，其一，出口少的地方可能超額分擔；其二，將中央政府在增值稅收入中的比例固定在８０％，是否能恰如其分地確定地方的分擔比例，仍將受未來國內增值稅增長率與應退稅增長率的影響。幾年內穩定在這一比率還勉強可行，長期看則必定要調整；其三，為每一次比例調整而與各地方協商，工作量相當大。

方案三，“先退稅，後分成”思路。這實際上是德國模式。徹底將目前這種各級政府“先分享，後退稅”的作法，改為“先退稅，後分成”，是解決問題的根本之道。由於出口退稅是增值稅的減項，因此，中央政府應將出口退稅先從國內增值稅收入中扣除，保證每年不産生“新欠”退稅，然後按照一定的規則與比例，與地方各級政府分享增值稅凈收入。這一方案的難處在於制定合理的分享規則。規則的制定既要充分考慮各地方的貢獻，又要體現全國一盤棋的思想。這才能夠既有利於理順退稅機制，防止出現欠退稅，又充分體現中央與地方各級政府權利與義務的平衡，還有利於增強中央政府統籌規劃的能力，保持稅制的穩定性。由於新規則的制定必定要涉及不同地方的利益，因此，與地方政府協商的工作存在相當的難度。

方案四，增值稅改為中央獨享稅種，仍由中央政府承擔出口退稅。２００２年地方分享的增值稅收入約為１６００億，而地方應承擔的出口退稅約為５３０億元。以２００２年為基數，如果將增值稅改為中央獨享稅，且實現地方分擔出口退稅，則地方財政會減少收入約１０７０億元。為了不使地方財政遭受不應有的損失，可以將其他的分享稅如企業所得稅繼續作為地方獨享稅，或者允許地方開徵新稅種，如遺産稅等。全世界大國中只有中國與德國將增值稅作為分享稅，在增值稅分享制下進行出口退稅，要實現各級政府權利與義務的平衡，確有不少困難。將增值稅改為中央獨享稅，由中央政府承擔出口退稅，既可以消除現行出口退稅中各級政府權利與義務不平衡的問題，又可以避免有關部門提出的地方分擔出口退稅方案中所帶來的負面影響。從操作層面看，由於開徵新稅或將其他分享稅作為地方獨享稅，地方利益得到保障，容易取得地方政府的支援，因而具有較強的可操作性。

（作者隆國強：國務院發展研究中心對外經濟研究部）

中國經濟時報 2003年10月23日