——中國改革形勢季度分析會專家發言摘要

7月12日，中國（海南）改革發展研究院以《建設公共服務型政府》為主題，在京召開改革形勢季度分析會。高尚全、遲福林、周天勇、趙曉、魏加寧、黨國英、周漢華、余暉、胡鞍鋼、李曉西、毛壽龍、楊培芳等30多名專家學者參加了會議。

以民為本，建設公共服務型政府

高尚全教授(中國經濟體制改革研究會會長、中國(海南)改革發展研究院院長)

經過數十年的艱難改革，我國的政府職能有了一定的改變，由原先的計劃經濟體制下的政府，轉變成適應市場經濟的政府。但是，我國的改革還存在著四個方面的滯後：一是改革滯後於開放；二是政府改革滯後於企業改革；三是宏觀改革滯後於微觀改革；四是政治體制改革滯後於經濟體制改革。我國企業改革為什麼一直沒有到位？最重要的原因是與企業密切聯繫的政府職能轉變未到位。所以，政府改革在改革進程中的重要性越來越突出，政府改革已提到重要的議事日程。

一、為什麼要建設“服務型”政府。

首先，在我國政府職能中一直存在越位、缺位和錯位的問題。越位是指政府在社會經濟事務中不僅是裁判員，也是運動員；缺位是指政府的公共服務功能沒有很好的發揮，把有權有利的部分抓得很緊，而服務職能卻注意得不夠；錯位是指政府的職能主要是宏觀調控，而不應去管企業的下崗分流問題，下崗分流是企業自身的問題，解決的主體不應是政府。解決這“三位”問題的根本途徑就是歸位，凡是市場能做的事情就還給市場，企業能做的事情就讓企業自己完成，企業與政府各就其位。

其次，中國加入WTO後，WTO規則要求政府加快改革，轉變職能。我國加入WTO已經兩年，WTO中涉及到的政府承諾，我國政府都必須履行，政府要按照市場經濟的規則來行使其管理職能。嚴格的WTO規則，迫使我國政府要加快改革，加快職能轉變。

最後，這次SARS危機反映出我國政府體制中存在的某些具體偏差，進一步要求政府轉變職能，加強服務型功能建設。過去數十年，我們一直強調以經濟建設為中心，這與強調以階級鬥爭為中心相比是一個很大的進步，我們今天的輝煌成就與以經濟建設為中心是分不開的。但是，我們又不能片面地強調以經濟建設為中心。政府要將促進經濟和社會的協調發展作為自己的主要職能。我國有不少的省長和市長都很忙，有的除了週六回去吃飯其他時間都在辦公室，要麼搞引資，要麼搞項目，每年政府報告都將GDP列為頭條，今年增長7％，明年就要追求8％，從省長到市長壓力都很大。2001年，我到美國進行學術訪問，訪問了美國的一些市長。當他們聽到中國的市長那麼忙時都很驚奇，他們認為GDP是企業的事情，政府不是搞GDP的，政府的責任是創造環境。

從抗擊SARS當中，我們得出一條重要的經驗就是經濟和社會必須協調發展。光注意經濟、注意GDP是不夠的，要注意社會的全面進步，注意公共醫療衛生和人類的健康。要把人民的生命放在第一位，以民為本，要把人民的健康、社會的進步放在重要的位置上。

二、建設什麼樣的服務型政府？

我們一直提要按照“三個代表”的要求建設服務型政府。而“三個代表”的核心問題就是最廣大人民的根本利益。這次胡錦濤總書記的講話中也反覆提到“民本”的概念，即人民是建設社會主義的主體，社會主義建設必須以富民為目標。

我們過去搞了幾十年，到底什麼是有中國特色的社會主義還不太清楚。我認為可以概括為四條。第一，以民為本，這是有中國特色社會主義的根本出發點。第二，市場經濟，這是有中國特色社會主義經濟的運作基礎，過去的社會主義是計劃經濟，而有中國特色的社會主義是搞市場經濟的。第三，共同富裕，這是有中國特色社會主義的根本目的。第四，民主政治，這是有中國特色社會主義的重要保障。過去我們不是老百姓作主而是官員作主，是官本經濟。最近幾年來我國民主建設有了很大的進步，但是還不到位。到位了就是人民自己作主，真正地讓人民當家作主。

另外，還可以加一條中華文化。中華文化是有中國特色社會主義的內在要求。有中國特色的社會主義，最根本的一條就是以民為本。我們現在提倡的服務型政府的目標模式是什麼？我認為就是以民為本，為人民提供公共産品，為人民搞好公共服務，讓人民富裕起來，以富民為目標。

要建立以民為本的服務型政府，民本經濟是一個重要的推動力。浙江已經初步形成了民本經濟的格局。浙江之所以有今天的成就，就是因為形成了民本經濟的格局。什麼是民本經濟呢？就是以民為本的民有、民營、民享經濟。民本經濟有四個特點。第一，經濟的形式以民營為主。第二，社會投資以民間資本為主。第三，社區建設以民辦為主。第四，政府創造環境以人民為主。民本經濟還有一個內在的動力，它去創業，它去創造財富，會使政府也主動起來，政府並不需要投資很多，人民創造財富的積極性就能調動起來了。去年，浙江省有1700多億的財政收入，而有的省只有幾十億。浙江經濟的快速發展，社會的穩定，人民的富裕，離不開民本經濟和以民為本的政府的初步建立。

關於政府轉型的目標、任務和問題

遲福林研究員(中國經濟體制改革研究會副會長、中國（海南）改革發展研究院執行院長)

SARS危機以後，公共服務型政府的建設不僅是一個目標問題，更是一個相當現實、相當迫切的問題，這一點在國內各界已達成了基本共識。今天，我們以此為題目召開這樣一個形勢分析會，主要也是探討政府的轉型問題。

SARS危機當中，我提出由“經濟建設型政府”向“公共服務型政府”的轉變，轉型的目標就是由經濟建設型政府轉向公共服務型政府。這個命題主要涉及三個問題。

一、關於政府轉型和政府改革的問題。從改革開放到現在的20多年來，我們一直談政府改革，但是直到今天，特別是經過SARS危機後，卻發現問題越來越多，越來越突出，越來越尖銳。現在看來主要還存在四個方面的問題：一是關於政府職能轉變與政府轉型。從政治體制改革的提出到現在，我國的政府改革只是在原來的框架上打轉轉，政府的職能雖然有所改進、有所轉變，但並沒有從根本上解決。二是關於政府權力，公共權力和政府轉型問題。現在，我國政府的權力僅僅是一個制度安排，而不是一個合理的、有效的治理結構。政府應當行使哪些權力，不應行使哪些權力並沒有明確。按照十六大的説法，還未形成一個合理制衡的機制。三是依法行政和政府轉型的問題。在經濟體制轉型的過程中，公共服務立法還未完成。四是關於腐敗和政府轉型問題。從今天看，真正地實現政府改革的目標，一個基本的前提就是加快政府轉型，而不僅僅是一般的政府改革和一般性的政府職能轉換。

二、政府轉型的主要任務。要想徹底轉變政府職能，必須做好五個轉變。一是從優先於經濟目標向優先於社會目標轉變。二是從投資型財政體制向公共服務型財政體制轉變。1999年，我國衛生、體育和社會福利事業的支出，全部加起來只佔當年全國財政支出的1.23％，可是黨政機關和社會團體的支出就佔了當年財政支出的6.18％（曾培炎）。這兩個數字充分説明瞭現行財政體制上的失衡現象。三是從封閉型的行政體制向公開透明的行政體制轉變。四是從行政控制型體制向依法行政型體制轉變。五是從條塊分割的行政體制向統一協調的行政體制轉變。

三、解決政府轉型的七條建議

1、對政府宏觀調控下的市場經濟需要重新認識。實踐證明，政府主導也好，政府宏觀調控的市場經濟也好，實踐的效果都不好。要充分發揮市場經濟的基礎作用，就需要改革，需要重新認識政府主導下的市場經濟。

2、對經濟社會發展戰略需要進行深入的研究。我贊成胡鞍鋼寫的一篇文章《以人為本，投資健康》的觀點。我們的經濟社會發展戰略要由原來片面地追求GDP的增長，轉到以人為本的經濟社會發展層面。

3、加快建立公共財政儲備，這是相當重要的問題。

4、全面實行政務資訊的公開化。

5、加快公共服務的立法、社會監督和輿論監督。

6、加強公共政策研究。

7、加快社會體制改革。

政府轉型中要注意解決失衡問題

石小敏研究員(中國經濟體制改革研究會副會長)

回顧改革開放這25年，前15、16年叫改革，後10來年叫轉型。前十幾年是政府推動改革，由上而下；1994、1995年以後，則是底下推著上面走，動力已經由原來的自上而下變為自下而上。從十六大到現在，經濟轉型正在向政治轉型、社會整體轉型過渡。政府轉型在整個轉型過程中，佔有很重要的地位，它的成功將使經濟、社會、政治更加協調。

當前，我們面臨的一個很大矛盾就是轉型與失衡。這個失衡是轉型中有的快、有的慢引起的。改革的25年裏，經濟改革走得快，社會、政治改革走得慢；沿海走得快、內地走得慢；靠近市場的那些行業，特別是外向型産業，在改革開放上都走得快。各種各樣的開發區轉得快，而內向型的，主要為大陸經濟服務的，特別是壟斷部門就慢得多。我們很多政策轉了，體制卻沒轉，有些體制轉了法律卻沒轉，有些法律轉了理念卻沒轉--治國的基本理念沒轉。這幾年，貧富差距成為社會熱點，很多領域中存在著失衡。當失衡積累到一定程度，到了臨界點以後，整體風險將增大，就會進入危機狀態。現在，學術界和政府都在努力思考如何解決失衡問題。另外，在解決失衡的同時要保持轉型的速度，在相對平衡的過程中求得一個發展、增長和穩定的結合。

最近幾年，政府轉型的動力來源大大增加。首先是一種規則的動力。我們看到WTO這個規則的力量，逼得政府在法律上、政策上向它靠攏。SARS時期，世界衛生組織規則的進入，又給我們帶來了某種啟示。經濟的發展，民營企業的發展，包括我們研究界、學術界和媒體的發展，將很容易通過某項事件同國際接軌，帶動整個社會的變革。

一個孫志剛事件反映出：外來規則的力量，社會本身發展的力量，正在推動上層理念發生變化，使新的更優秀的官員走到前臺。在社會的轉型和變革過程中，我們欣喜地看到這個來自方方面面的動力都在增強。

力爭在平衡過程中成功轉型，最重要的一點是政府如何面對來自各方面的衝擊和矛盾。我們的政府不是一個協調的整體，政府中既有條塊分割，又有中央和地方的利益。在平衡中解決問題，在實際中求平衡、求轉型，就要在這個過程中解決這一系列問題。

政府在轉型中，不管是被動的還是主動的，都有一個次序的問題，有一個輕重緩急排序的問題，怎麼排序，怎麼把問題解決好，要靠各界人士的共同努力。政府轉型是目前的大課題，在轉型與失衡的歷史進程中，政府怎麼轉型，怎麼解決失衡都將要經過一個長期的過程。

以人為本，關注健康、教育等公共事業

胡鞍鋼教授(中國科學院中國國情研究中心主任、清華大學公共管理學院教授)

知識是一項公共産品，1977年我國恢復高考，這是中國一次最根本性的人力資源投資。現在許多活躍在學術界、企業界、政府、媒體中的人，都是鄧小平恢復高考的受益者，也是改革開放的基本動力。正如知識有效地推動中國改革發展一樣，今天探討的主題--建設公共服務型政府，也逐漸成為大家的共識。

2000年，我們編寫了兩本書，一本是關於政府與市場的，提出了缺位、越位和錯位的問題，收集了國際上著名學者的眾多見解，又從中國的視角分析和討論了政府職能問題。當時編這本書時沒有想到，三年之後對這個問題的共識達到今天的水準。第二本書是關於社會與發展問題，副標題是我國地區發展差距研究。當時寫這本書的時候也沒有想到今天這個問題正成為社會熱點。這説明什麼呢？説明中國改革、開放的成就，應對挑戰的成功，主要取決於我們後來人的學習能力，學習能力不斷地調整知識結構，不斷地加速，産生了規模效應和社會效應。所以，這種知識的傳播是我們每一個知識分子都應該獻身的。

首先來看二十一世紀新的發展觀，就是以人為本的發展觀，也就是説增長不是目的，是手段。據UNDP報道，1990年以來都是這個主題思想，這是人類目前最高的發展觀。對於中國，經濟增長和人的自身發展是可以共同實現的，政府有手段能夠解決和實現這個問題。在中國，人力資源極為寶貴，我國人口占世界總量的22％，勞動力資源相當於世界的26%，投資於民，或者是以人為本，符合中國的發展邏輯。另外，要建立世界最大的全民學習、終身學習的學習型社會，對人力資本進行大量投入，其意義也是相當大的。

政府要以民為本。這種共識的形成有利於我們公共政策的制定，公共資源的分配和公共投資有效基礎的建立。最近，國家計委和衛生部提出了110億元的醫療救助體系計劃，這項計劃我認為應該按照世界銀行或者是亞行的方式進行運作。同時必須清楚地知道，這110億元投入的真實受益人是誰？別到最後是醫院收益，進一步加大城鄉醫療差距。

第二個觀點，經濟發展和社會發展雙輪驅動論。中國是一個快速發展的列車，經濟發展是快的。人類歷史上還沒有一個擁有12億人口的大國能夠十多年連續保持9％增長率的先例。但是，在經濟快速發展的同時，我們也要關注社會發展，對一些社會指標要做詳細的分析。比如：嬰兒死亡率，孕産婦死亡率，預期壽命等。競爭就是爭取優先，取得高於平均水準的回報，而在公共領域就要關注公平。社會發展和經濟發展的平衡歸根結底依賴於政府的有效政策。

現今，中國普遍存在硬體投資過高，而軟體投資過低的現象。所謂硬體投資就是廠房、設備、基礎設施，是有形資本的投入。軟體投資是指促進一個國家長期協調發展的管理、人力資源等，是無形的。如果軟體投入和硬體投入差距過大，就會影響硬體投資的效率。我國軟體投資名義上是11％，如果減去對政府的投入6％，實際上只有5％的投入。我們以前就提出，硬體投資是減法，軟體投資是加法。政府過多的參與競爭性行業，進行政府主導的硬體投資，就會造成政府既缺位也越位。現在我國財政的問題，不是沒有錢，而是錢用的不是地方。這幾年我國已發了8000億國債，怎麼花，我希望有關部門必須謹慎對待。

第三個觀點，衛生與發展問題。小康社會的核心是人力資本。人力資本中很重要的，不光是教育，還有健康問題。過去我國每年將近10.6萬人死於交通事故，還有大量的非正常性的死亡。我們普遍認為中國人多，死個把人不足為奇。但是，從這次SARS危機中，我們深刻理解了健康、生命的優先性。在全世界任何一個國家，危機處理第一個目標就是想方設法減少人員的傷亡，把人的生命視為最關鍵的因素。這次SARS危機處理過程中，我國政府也體現了這一點。所以應該將健康、衛生作為發展的優先目標提出來。

最後一個觀點，是城鄉的差距。過去討論城鄉差距，更多的是關注每人平均收入的差距。而現在越來越多的人開始關注城鄉的公共服務差距。通過這次SARS危機，我們發現，公共服務不僅僅是一個理論問題，它已經變成了普通老百姓，特別是農民的一個內在需求。有人認為中國太大，怎麼能提供那麼多的公共服務？我認為必須制定最低標準，來保證廣大農民基本的衛生醫療條件。農村的防疫工作，自來水普及工作，改廁工作都需要公共財政的進一步投入。

同時，我們還可以看到公共服務本身也可以創造出巨大的市場需求。政府的有效引導，既可以實現經濟增長又可以達到公平。公共財政的投入最根本的還是要堅持以人為本的思想，使公共政策真正做到雪中送炭，少做或者不做錦上添花的事情。

明確公共産品的服務對象，避免公器私用

李曉西教授(北師大經濟與資源管理研究所所長)

公共服務型政府簡單的説就是提供公共産品為人民服務的政府。在這裡，首先要明確公共産品到底該給誰服務的問題。最近，很多情況反映有的政府部門掌握的公共産品、生産設施不是為人民服務而是在為自己部門提供服務，形成公器私用現象。所謂公器私用就是把國家給它的東西變成自己的東西用。比如，老百姓自己種的樹，他們想砍點兒，林業局不允許。但是，林業局幹部對利益關聯企業則大量的發放許可證，這裡面私利很大，典型的公器私用。另外，在黑龍江公路沿線的許多地方，政府機關都在做收斂老百姓錢財的事。

其次，怎麼提供公共産品為公眾服務。我認為必須建立在憲法保護的基本權利的基礎上。提供公共産品看起來很簡單，實際上不簡單。孫志剛事件最為典型，穿著便服進了房子就可以打人，這種公共産品的享受者是沒有人權的。所以，首先要在保護人權的基礎上提供公共産品。

最後，必須明確不同級別政府提供不同公共産品的問題。公共産品是分等級的，不同級的政府提供不同級的公共産品。現在，我國大多數鄉鎮一級的公路需要中央政府提供。這是極不正常的。為什麼不讓省、市、縣各級政府有一批錢提供他們相應的産品，難道中央提供的産品比鄉鎮做得更好嗎？

以SARS為鑒，加強政府的資訊管理

魏加寧研究員(國務院發展研究中心宏觀部副部長)

SARS危機反映的絕對不是簡單的政策失誤、危機管理問題，不光是政府，我們各行各業都需要反思，徹底的反思，再不反思，再來危機不知道會是什麼局面。如果我們認真總結經驗，再大的危機我們也能應對自如，否則的話不堪設想。

經濟與繁榮背後的危機，必須有一個準確的資訊表達機制。處理SARS危機的初期，政府的信譽受到影響，但中央的決策出來後，局面很快得到控制，多鼓舞人心啊!中國的政府威信在全世界是最高的，只要政府真的要為老百姓辦事，老百姓是真的擁護你。再比如，我國銀行的不良資産那麼多，我們卻沒發生金融危機，這次非典也沒引起什麼不穩定，可見人民相信政府。關鍵是政府的資訊渠道必須暢通。但我們現實中往往報喜不報憂，報喜的渠道是暢通的，報憂的渠道卻是堵塞的。王岐山在記者招待會和在接受中央電視臺記者採訪的節目中的坦誠態度和説話方式，跟我這些年看到的有關危機管理的書上講的是一樣的，結果老百姓的情緒很快就鎮定下來了。因此，下級對上級，政府對百姓，一定要提供真實的資訊。建設公共服務型政府，不妨從這個最基本的前提入手。（中國（海南）改革發展研究院供稿）

中國網 2003年9月16日