從城鄉分割到城鄉統籌是我國發展戰略的重大轉變。

這一轉變的重要內容之一就是消除由傳統二元體製造成的身份性差別，給予同樣的人以同樣待遇。

最基本的待遇就是建構起能夠覆蓋全體公民的公共保障網路，使每個人都能夠通過這一網路獲得最基本的生命和生活保障。

我國憲法規定，中華人民共和國公民一律平等，享受平等的權利。但是，法律的平等不等於事實的平等。由於各方面原因，法律形式上的平等與事實上的不平等將長期存在。同時，公民權利也是一個發展的動態過程。進入２０世紀以來，包括享受一定水準的經濟和社會福利的權利，分享全部社會遺産的權利在內的社會權利，成為公民權利的重要組成部分，也是衡量一個國家政治文明程度的重要尺度。因此，消除事實上的不平等，使每個人都能享受到現代化的成果，讓每個人都能有尊嚴的生活，是我們要長期努力的任務。為達到這一目的，需要分析造成法律平等事實不平等的原因，提出有針對性的應對措施。

其一，消除造成城鄉差別的體制性障礙。城鄉差別是歷史形成的，同時又有治理體制的因素。上世紀５０年代，為了工業化積累，便於國家從農村汲取資源，我國形成了以戶籍制及其相應的勞動就業、物質供應、社會保障等一系列機制構成的城鄉壁壘，由此將一個國家的公民分割為兩個不同的部分，享受不同的待遇。這就是所謂的城鄉二元社會結構。正是在這一二元結構下，農民工與城裏人同樣工作卻無法享受同樣的待遇，特別是穩定性的工作和生活保障。經歷了數十年以後，我國已建立起完整的工業化體系，國家不必也不應再向農村汲取資源，消除造成城鄉差別的體制性障礙的條件日益成熟。為此，２００２年召開的中共十六大在黨的工作報告中提出，要“統籌城鄉經濟社會發展”。從城鄉分割到城鄉統籌是我國發展戰略的重大轉變。

這一轉變的重要內容之一就是消除由傳統二元體製造成的身份性差別，給予同樣的人以同樣待遇。最基本的待遇就是建構起能夠覆蓋全體公民的公共保障網路，使每個人都能夠通過這一網路獲得最基本的生命和生活保障。首先是農民工所在的工作單位應該同等地提供醫療保障。作為農民工的雇傭者，追求的是利潤最大化。由於有限資本和農民工無限供給的矛盾，使得許多雇傭者單位盡可能壓縮對農民工的保障，甚至連基本的生命安全措施也不提供。這就需要國家力量的干預，因為農民工也是國家的公民。其次，在農民工工作的所在城市，農民工可以根據其工作年限，享受政府提供的保障條件。因為，農民工所創造的價值已有相當一部分進入當地財政。再次，要建立公共財政體系。公共財政的收入來源於全民，支付的對象也應該是全民。在農民上交的稅收中，除必要的行政管理外，應該有相當一部分用於農民自己，建構公共衛生保障體系。現階段的農業稅收主要用於養政府公務人員，用於農民自身的保障很少。這是需要通過深化農村治理體制改革加以解決的。

經濟社會權利需要政治權利作為保障。在逐步改革戶籍制度的過程中，應該建立以工作地和居住地為主的利益表達和權益維護機制。在其工作單位，農民工應該與其他工作人員一樣建立和參加工會等組織。在其居住地，農民工可以作為社區成員參與社區的公共事務管理。在浙江省寧波市，外來人員組織起來，進行自我管理，並向政府和公共管理機構表達其意志，取得了很好成效。外來務工人員還可以代表自己的群體參加人大選舉，反映自己的利益要求。２００３年，在外來人口最多的深圳市，外來女工陳彩瓊以“非選民”的身份當選為區人大代表，引起很大反響。這一舉動還需要制度化。如同年，武漢市人大常委會在有關換屆選舉工作的實施辦法中就明文規定，“外來人員在漢工作或居住一年以上，只須在原籍所在地取得相關證明，就可在其工作或居住地參加選舉。”

其二，為農村經濟社會發展提供必要的支援。現階段城鄉差別的根本原因還是農村經濟社會發展相對落後。這種落後狀態僅僅依靠農村自身的發展在短時間是難以改變的。所以，我國現階段的小康社會還是低水準的、不全面的、發展很不平衡的小康。進入２１世紀，我國的奮鬥目標就是要全面建設小康社會。實現這一目標的重點和難點都在農村。農村的重點和難點又在於為廣大農民的生産和生活條件提供必要的保障。這除了發展農村經濟以外，還需要加強中央的財政轉移支付，支援發展農村的社會事業。因為，教育、衛生等社會事業屬於公共性物品，農民作為享受者不僅有利於農民自己，而且有利於全社會。當農民能夠享受基本的生命保障時，面對ＳＡＲＳ之類的公共性危機時才不會引起全社會性的恐慌。同時，地方政府也要轉變職能，將主要工作和財力用於提供公共物品。農村的基礎教育、基本衛生不宜市場化，而應該由政府主要負責。在動員全社會的力量支援農村教育和衛生事業的同時，充分挖掘農村傳統的醫療資源。

為了防治ＳＡＲＳ之類的不可預知的流行病，國家有必要建立由中央專項基金支撐的能夠覆蓋城鄉所有公民的流行病防治網路。一旦出現類似ＳＡＲＳ這樣的流行病，即啟動這一網路，使城鄉居民都可以接受這一網路的保護，而不至於引起全社會的恐慌。因為，這種疫情和恐慌的蔓延，比保障網路的建立和維護所需要費用更多，特別是造成的損失更難以計算。建立這樣的網路正是實現公民社會權利相對應的公共載體。

（作者徐勇 孟偉：華中師範大學中國農村問題研究中心）

中國經濟時報 2003年8月18日