現在我們要問的是，國有資産的運作與管理為什麼問題會如此之多？國有資産為什麼會這樣容易地受到侵蝕？改革開放幾十年了，為什麼還無法建立起來一套完善的國有資産管理與監督體系？其問題何在？根源在哪？如果不能夠從源頭上找到問題所在，僅僅依靠審計署這種事後監督作用有多大？其效果又如何？可以説，從1998年以來，審計署這種事後監督的影響與威懾確實不小，但侵蝕國有資産的行為似乎沒有減少，何也？關鍵在於沒有找到問題之根源。

    對於國有資産的管理與運作，經過幾十年來的改革，在技術層面上，能夠做的與可以做的都已經做了，如以往的國有企業承包責任制、建立現代企業制度，最近國有資委成立等，基本上都是圍繞著有效管理國有資産這個核心問題所展開的，但每一次改革，最後的結果總是都與人們所設想或期望的相去很遠。本文認為問題之實質在於：

    首先，以往的國有資産管理制度的設立，都是建立在管理者為“道德人”而不是“經濟人”的假定之上的。這種“道德人”一心為公，一心會保證國有資産不會受到個人利益所侵犯，一心會嚴格地遵守與執行政府各種法規法令。這樣，國有資産管理條例與法規更多的是要求管理者應該做什麼，而不是以激勵和約束的方式來引導個人的行為。

    實際上，在現實的經濟生活中，每一個人都是經濟人，他們的行為都是以自己的利益最大化為基準，離開人的經濟利益來對人的行為判斷或是僅看到問題之表像，就容易被表像所扭曲。很簡單，為什麼在這次所審計的大型國有企業的領導人時，企業做假賬的現象比較普遍，特別是虛增利潤的問題較為突出？就在於對他們考核的指標是利潤。而企業利潤的大小是可以通過會計賬目的方式來顯示的。如果對他們考核的指標改變，那麼企業管理者的行為方式也會改變。對這些管理者，如果能夠制定一套更為合適的考核指標，那麼他們的行為方式也就改變了，做假的現象也會減少。也就是説，如果能夠把國有資産管理者看做“經濟人”，那麼相關的法律法規不是告訴他們應該做什麼，而是告訴他們可以做什麼及不可以做什麼，以此來激勵與約束他們的個人行為。

    其次，對國有資産的管理者沒有建立有效的激勵約束機制。所謂有效的激勵約束機制就是在委託代理的條件下如何讓代理人在獲得自己收益最大化的同時也保證委託人的利益不受到損害。對於國有企業來説，對於國有資産的管理來説，由於國有産權界定不清，由於國有企業管理者不是以市場化的方式産生，這樣，國有企業管理者的行為主要表現在：一方面，國有企業的管理者一旦被任命，他僅是對任命他的組織或個人負責，而不是對所任命的企業或所管理的資産負責，因此，企業的經營好壞、資産管理的好壞對他並不最為重要，最重要的是如何使任命他的組織或個人滿意，這就使得如何投上級之好的行為盛行；另一方面，在打發好任命他的組織或個人之後，國有企業管理者又有無限大的權力，整個企業也就會成為他的家天下。他的意願無所不在，無所不能，國家的法律法規不是他的行為準則而是為他服務的教條。比如企業的業績要怎麼樣就可以怎麼樣，他可以讓會計製造不同的報表、不同的賬目以便應付不同的檢查之需。如果不聽從他的意見，會計最後只能走人。而國有企業管理者的不法行為既不受到監督也很難受到懲罰。這樣，企業也就成了企業管理者的家天下，內部監督機制完全喪失。

    政府儘管會派所謂的監事會等監督機構進駐大型國企，但是這樣的監督機制往往會形同虛設。一則企業的管理者永遠不會讓這些外部監督者對企業有更多的了解，讓他們只能處於完全資訊不對稱的狀態下隔岸觀火；二是企業的管理者可以或是與之合謀或是用利益收買的方式廢除外部監管者的武功。試想想，我國有100多家大型的國有企業，每一家企業都曾派駐過監事會，但這些國企的問題多少是由這些外派監督機構披露出來的？

    一般來説，無論是正式的制度規則還是非正式的制度規則都是人們行為的約束條件，人們的行為都是在這種既定的約束條件下成本收益反覆計算的結果。一個社會腐敗現象盛行，並不在於人們的行為如何不道德或非理性，而在於這個社會的制度結構和制度安排存在著重大的缺陷，它誘使著越來越多的掌握公權力的人從事違法亂紀活動。或者説，在這種制度結構下，從事違法亂紀是一種有利可圖、風險小並能夠達到個人利益最大化的行為方式而為國有企業管理者所選擇。因此，要改變目前國有企業及國有資産管理之現狀，就得改變現行的利益分配機制，就得確定一套減少國有企業管理者從事違法亂紀行為的制度安排。如果這種制度安排不能夠確立，對利益最大化的個人來説，事後的監督永遠是沒完沒了。

    (作者易憲容：中國社會科學院金融中心研究員)

    中國經營報 2003年7月7日