近年來，以信用社為重點的農村金融體制改革逐步加快，並取得了積極成效。但是，迄今為止，農村金融體制改革不僅嚴重滯後於農村稅費改革，甚至成為整個農村改革最為薄弱的環節。農村金融體制改革的滯後，已嚴重制約著農業結構調整、農村發展和農民增收。加快農村金融體制改革，已成為當前解決“三農”問題的迫切要求。

    當前農村金融體制改革面臨的主要問題

    （一）農村信用社浮動利率改革範圍較小、力度不夠，離預期目標還有相當大的距離。首先從範圍上看，迄今為止，信用社浮動利率改革試點雖然在上年８縣（市）信用（聯）社的基礎上，進一步擴大到未試點省各選擇１－２個縣（市）進行試點，但相對於全國２０００多個縣市來説，試點縣（市）所佔比重也只有百分之幾。

    其次，存貸款利率浮動的幅度仍然比較小，與農村民間金融的存貸款利率仍有很大差距，因而對民間金融的引導能力相當有限。

    其三，在信用社浮動利率改革的大多數試點中，試點範圍仍然只限于設在鄉鎮的營業網點，而位於縣城所在地的營業網點往往不屬於試點範圍，因此直接限制了浮動利率改革的效果。信用社浮動利率改革，並沒有有效制約農村資金的流失。

    其四，農村信用社的體制問題，從根本上限制了浮動利率改革的成效。

    （二）絕大多數地區的農村信用社由於體制和政策問題困擾，要發揮“主力軍”作用仍然心有餘而力不足。

    在具體政策執行中，農村信用社雖被當作合作金融，卻經常“以合作之名行銀行之實”，在金融監管中實際上被當作商業性金融。農村信用社的發展經常面臨多元目標的衝突，從而造就了信用社內部經營和外部管理中的機會主義，成為影響其運作績效和可持續發展的重要因素，對信用社大面積虧損的形成，起到了推波助瀾的作用。

    農村信用社的行業管理體系不健全，沒有覆蓋全國的資金清算系統和通存通兌系統，成為妨礙信用社提高競爭力的重要因素。行業管理和政府監管合而為一也是一個突出問題。

    （三）局限于信用社的農村金融改革難以從根本上解決農村金融的供給問題。

    從解決“三農”問題的大局出發，農村稅費改革是解決減輕農民負擔的問題，而農村金融體制改革是解決增加農民收入的問題。通過農村金融體制改革，改善農村的融資條件，在增加農民收入方面，有著持續的影響力。如果改革思路切實有效，政策措施得力，農村金融體制改革將會給農民收入增添源源不斷的活力。然而，從現實來看，農村稅費改革的實際進展和效果，卻大大超過了以信用社為重點的農村金融體制改革。迄今為止，農村金融抑制、對於農村民間金融的歧視仍然相當嚴重，農村金融市場準入仍然沒有鬆動，農村金融管制甚至還有所強化，而當前在我國農村，試圖單純依靠農村信用社的改革，完全解決農村金融的供給問題，是不現實的。

    當前農村金融改革的對策建議

    （一）以擴大信用社浮動利率改革試點為契機，加快農村利率市場化進程。

    近期內應進一步擴大農村信用社浮動利率改革的試點範圍，將今年各省市試點的縣市數在現有基礎上再增加２倍。在總結經驗的基礎上，明年將試點面再擴大一倍。鼓勵各試點縣（市）因地制宜地探索推進利率市場化的模式，注意對不同試點模式的比較。將試點地區縣城所在地的農村信用社統一納入試點範圍，以提高農村信用社的資金籌集能力。

    國家應將試點信用社存貸款利率浮動幅度，在現有基礎上適當擴大。原則上以現有的試點浮動幅度為基礎，存款利率的浮動幅度再增加５０％，貸款利率的浮動幅度也再增加一倍，但具體浮動範圍由農村信用社（聯社）會同當地的金融監管部門因地制宜地決定。

    金融監管部門要督促試點地區的農村信用社加強成本核算，完善利率定價的決策程式和利率內外控制度，形成兼有靈活性和自我約束性的浮動利率定價機制，並及時總結推廣這方面的經驗。

    （二）全面深化農村信用社的體制改革，為發揮其農村金融主力軍作用提供體制基礎。

    １．加大力度分類推進農村信用社的微觀體制改革。農村信用社的微觀體制改革可以按照“模糊過去，清晰未來，因地制宜，借鑒經驗，分類指導，多方案比較”的原則，分類推進改革。因此，我們提出以下四種備選改革方案：

    第一、第二種方案分別為股份制商業銀行模式和股份合作制的合作銀行模式。前者的先例如江蘇張家港、常熟和江陰的信用社改制。後者的先例如浙江鄞州的農村合作銀行。可考慮在經濟發達地區加快推進這兩種模式的改革。鋻於鄉鎮企業股份合作制改制的過渡性，建議對股份制商業銀行模式和股份合作制的合作銀行模式，分別採取鼓勵和允許的態度。從這兩種模式的改革實踐看，應該特別重視健全股權退出機制。

    第三種方案實際上是跳出農村信用社的改革模式。結合金融準入政策的調整，允許城市商業銀行、股份制商業銀行甚至外資銀行收購農村信用社。對被收購的農村信用社降低營業稅和所得稅稅率，以此為基礎，要求其保證存貸比達到一定水準，貸款的較高百分比用於支援農業、農村和農民。

    第四種方案適用於在今後三年內不宜採取前兩種改革模式的農村信用社。鋻於農村信用社在很大程度上具有“準國有銀行”的性質，考慮到它主要服務於“三農”的特殊性，建議在清産核資的基礎上，分離農村信用社因政策性因素形成的呆壞帳，按照“鎖定基數，省市為主，逐年核銷”的原則，由財政分５年逐步核銷。考慮到不同地區的財政現狀，在不同類型地區中央、省、地（市）、縣財政應按不同比例承擔核銷份額。在此基礎上，按照“一縣一社、統一標準”的“江蘇模式”，將農村信用社由縣鄉兩級法人改造為以縣為單位的統一法人。與此同時，有關部門可給予農村信用社拓展業務領域、開展金融混業服務的特殊政策支援。

    ２． 適當調整農村信用社的宏觀政策定位，加快其行業管理體制建設。

    對於農村信用社的政策定位問題，可依據“少説多看”的原則暫時擱置起來。鋻於“三農”問題已成為影響經濟社會發展全局的突出問題，對於以服務“三農”為宗旨的農村信用社，政府應該通過免征利息稅、適當降低營業稅和所得稅稅率等提供必要的支援。

    從行業管理來看，農村信用社可按照自下而上逐級入股、自上而下層層服務的方式，組建金字塔式的組織體系。

    （三）全面推進農村金融體制改革，加快健全多種金融機構分工協作、平等競爭的農村金融體系。

    １．將完善郵政儲蓄制度，與通過再貸款等形式建立有效的農村資金回流機制統籌協調起來。

    最近幾年來，通過吸收存款轉存於人民銀行，郵政儲蓄成為農村資金向城市流失的重要通道。如何解決這一問題，成為廣受各方關注的焦點。近期郵政儲蓄制度改革要注意解決好以下兩個問題。一是改變由郵政儲蓄的盈利來彌補郵政業務虧損的現有體制，在郵政儲蓄與郵政、匯兌業務分開並獨立核算的基礎上，逐步建立制度化的中央財政對郵政業務的補虧機制和對郵政減虧的激勵機制。二是建立規範化的中央銀行對農村正規金融機構的再貸款支援制度，借此促進郵政儲蓄存款回流農村。

    鋻於目前尚不宜取消郵政儲蓄業務，建議將縣以下郵政儲蓄吸收的存款，通過人民銀行全額用於增加對農村金融機構的再貸款，並將此作為一項制度穩定下來。同時，逐步取消郵政儲蓄機構相對於其他金融機構的“超國民待遇”。在放開郵政儲蓄自主運用資金渠道的同時，降低郵政儲蓄在人民銀行的轉存款利率，使其等同於金融機構在人民銀行的存款準備金利率。如果能夠將此項政策調整與推進利率市場化改革結合起來，效果更佳。我國台灣省所經歷的郵政儲蓄改革道路也是如此。

    ２．適應糧食流通體制改革和農業結構調整的需要，重新整合政策性金融業務，調整其業務載體。

    可以預料，在最近兩三年內，糧食流通體制的市場化改革將會取得實質性的進展。與此相適應，當前農業發展銀行的主要貸款對象——國有糧食企業將會加快改革進程；大量的非國有糧商進入農産品收購領域也是早晚的事。隨著農業結構調整的深入推進，在缺乏足夠的擔保抵押品的情況下，許多産業化龍頭企業對農産品收購資金的季節性大量需求，也需要通過政策性銀行來解決。因此，需要將重新整合政策性金融業務或調整政策性金融的載體，儘快擺上議事日程。具體思路可以有以下兩種。一是健全農業發展銀行的政策性金融功能，將目前由農業銀行代理的政策性金融業務，重新劃歸農發行，完善農發行的政策性金融機構功能；建議中國人民銀行適當放寬農發行的職能範圍，將産業化龍頭企業的收購資金納入農發行的支援範圍。二是取消農發行，面向四大國有商業銀行和網路覆蓋全國的股份制商業銀行，公開招標農業政策性金融服務。第二種思路應先行試點，通過試點總結其可行性。

    ３．適度放鬆農村金融的市場準入條件，允許農村民間金融組織合法化，允許外資金融介入農村金融業務，重點支援農民自主參與的各種形式的合作金融，以增加農村金融的服務供給。

    許多經濟學家通過對發展中國家的大量經驗研究發現，正規金融組織對農戶金融服務的覆蓋面往往不足農戶總數的２０％，大量的農村金融服務需要農村非正規或民間金融來滿足。我國也不能例外。有條件地允許民間金融的合法化，可以為發展農民自主參與的各種農村合作金融，提供良好的環境條件。農村民間金融的形式可以多種多樣，如民營的小額信貸銀行、合作銀行、私人銀行等。實際上，美國、日本等都曾通過使民間金融“合法化”的方式來規範民間金融，並取得成效。要隨著民間金融的發展，積極探索改善其金融監管的方式。（作者馬曉河 姜長雲：國家發改委産業發展研究所）

    中國經濟時報2003年7月3日