雖然各國農民都需要依靠土地養老，但是基於土地實現養老的途徑卻很不同。

    發展中國家的農民普遍自我經營産和銷，如果遇到産(天災人禍)銷(資訊不對稱、交易成本、生産過剩)風險即失去生活保障，更無養老儲蓄而言。當他們老年以後，靠子女經營土地的收入養老，將面臨産銷風險和道德風險(子女不孝)。但是，在土地私有制國家，農民擁有土地所有權，可以靠出租和出賣土地養老。

    在歐盟國家，農民擁有土地，自我經營生産，供銷由政府統包，農民的基本收入和養老保障繳費能力有保障。例如，因歐盟對農民實行限制生産政策，導致農民收入下降，德國對農民提供養老金繳費補貼。老年農民可以從政府那裏得到一份基本養老金，還可以外包、出租或出賣土地，以補貼老年生活。

    在日本，農民擁有土地，自我經營生産，供銷則由農協統包經營，農民收入和繳費能力有保障。轉讓土地産權和使用權(10年以上)的農民可以得到一次性補償和年金補償(2002年以前，計入養老金)。老年農民可以從國民年金計劃得到基本養老金，從農民共濟基金得到補充養老金。

    結論：中國是發展中的農業大國，農民在承包的土地上基本處於自我生産和運輸，還有部分供銷經營；他們的收入面對很多風險，必然波及其供養老人和為自己進行養老儲蓄的能力。中國實行土地公有制，農民只享有土地的使用權，目前農民已有出租土地的權利，還沒有出賣的權利；而土地出租必須受到地域和土地品質的制約。可見，對於中國農民來説，依靠土地養老所面臨的風險，不僅大於發達國家，也大於其他發展中國家，只是一個附帶風險的初級保障。所以，中國農民僅有土地養老是不夠的。

    二、個人養老金賬戶可以彌補土地保障的不足

    個人賬戶是責、權、利的書面記錄和財務記錄，有“權益賬戶”和“數據銀行”之稱。個人賬戶可以作為運作國家、社會和個人資本，補充土地養老保障不足的工具；城鄉個人養老金賬戶具有同樣的功能，可以通過統一立法加以規範，實現整合城鄉養老保障體系的目的；同時，它還具有推進農村社會進步的溢出效應，如支援合作醫療事業；儘早建立可使多方受益；反之，政府負債將成倍增加。

    美國政府管理利用個人養老金賬戶促進金融市場發展和解決養老保障問題的經驗很豐富，有些做法值得中國借鑒。例如，美國布希總統在《2004財政年度預算》報告中提出“統一養老金帳戶”方案，將企業僱員401(k)計劃、非盈利公共部門僱員403 (b)計劃、政府僱員457計劃和國民儲蓄計劃的賬戶管理統一化和簡易化；其他計劃從2004年開始停止繳費。這意味著，美國各類人員的個人養老金賬戶將被整合為一個管理系統。

    個人養老金賬戶一舉多得的功能體現在以下幾個方面：

    (1)完善和穩定黨和政府在農村的基本政策①。利用綠箱政策調整支農政策和資金使用方法，變對農業間接補貼為對農民直接補貼，其中理智的選擇是為農民建立社會保障制度，如通過補貼糧食價格的財政性資金、農業稅返還、增加農産品消費稅、以工補農、變現國有資産(國有資産積累也有農民的巨大貢獻)等渠道籌集資金，資助參保農民進行養老儲蓄②，一定能取得一舉多得的效果，如

    - 激勵農民參保積極性，還可以將農村居民參保率作為建設小康縣的指標，以激勵地方政府的積極性；

    - 樹立“還富於民”好政府形象，併為鄉村企業承擔社會責任樹立榜樣；

    - 解除農民後顧之憂，激發他們愛惜土地的熱情和對土地的投入；

    - 通過個人賬戶解決失土農民養老金問題，促進農村勞動力合理流動。

    (2)有益於加強農村基層組織建設。地方政府可以通過優惠政策和激勵政策，為農村基層管理者率先建立個人養老金賬戶，以解除他們的後顧主憂。用養老金取代向農民集資發補助，可以避免群眾誤解，密切幹群關係，更好地發揮基層組織的作用。

    (3)促進農村精神文明建設。如果將我國農村經濟劃分為高收入、中等收入和貧困三類地區的話，高收入地區可以先行一步，中等收入地區可以迅速推進，對於貧困地區來説，養老金概念的傳播將改變農民的養老觀念，以“養老金和社區服務”取代“生兒養老”，這將有力地支援計劃生育政策在農村的執行，可以減少養老糾紛和鞏固家庭關係，從而改變農民生活軌跡，由此提高農村精神文明程度”③。

    (4)促進農村金融體制改革。鎖定的養老金賬戶資産是轉變農村金融萎縮和活躍農村金融市場的源泉。一方面，養老金儲蓄業務可以吸引商業銀行返回農村，達到信用等級的信用社可以與銀行聯合經辦農民養老金賬戶管理，並伴隨農民養老金賬戶的成長增強服務功能和強化約束機制。此外，教育廣大農民關注個人養老金賬戶是促進他們了解金融市場的“掃盲培訓”，這是促進農村金融改革與成熟發展的群眾基礎。

    (5)扶貧和減少貧困。中國可以借鑒美國和新加坡的經驗，對個人賬戶實行多功能的綜合管理。例如，當賬戶積累達到一定金額時(如2萬人民幣)，對參保人可以開辦醫療、教育、住房借款和生産借款，以解決他們生活和生産的當務之急，提高養老金賬戶抵禦風險的功能，補充土地保障的不足。隨著個人養老金賬戶的普及，貧困家庭的比例將逐步下降，政府在農村最低生活保障的投入可以逐漸減少。

    至2020年，在中國形成一個“養老金+家庭供養／社區服務+國家最低保障”的農村社會養老保障體系，做到人人養老有適度保障。

    三、建立農民養老金個人賬戶制度

    在中國建立健全農村養老保障體系最關鍵的條件是觀念更新、政府改革和制度創新，而不僅是農民的收入低和認識水準問題。農民養老金賬戶的政策選擇應當堅持下列原則。

    在個人賬戶積累過程中，政府經驗將農業補貼變為直接對參保農民進行資助，以鼓勵農民建個人養老金賬戶。當個人賬戶的積累達到一定金額(如1萬￥)，這樣的鼓勵性資助就沒有必要了；取而代之的是稅收優惠和激勵政策。

    農民自己開設個人賬戶，並參與管理個人賬戶。堅持“資訊共用、安全和低成本”的原則，由具有託管資格的銀行保管個人養老金賬戶，並向參保人進行資訊披露。農民和村經濟組織繳費，以及政府補貼全部記入個人賬戶。改變原農保方案規定的管理機制和經辦方式，停止農保代辦員代收養老保險費的辦法，減少人工收費的成本和防止道德風險和其他意外風險。

    個人賬戶管理彈性最大化。堅持“方便農民和與城鎮養老保險個人賬戶銜接”的原則，適應中國農村情況變化。在IT技術的支援下，靈活處理“參保人身份、繳費方式、攜帶轉賬、中止和恢復、稅收減免”等資訊，以適應農民在各類經濟活動情況下的繳費方式，如純農産參保、進城務工農民參保等，並保證賬戶的可攜帶性，讓參保農民可終生隨時隨地辦理繳費、查詢和領取養老金的手續。

    建立封閉管理的鎖定賬戶。封閉式管理的個人賬戶，即由託管銀行將各類農民養老金繳費直接上傳至中央農保託管基金進行投資運營，中間不做任何滯留和運營；鎖定賬戶，即在參保人達到規定領取養老金年齡之前，不得提前支取賬戶資金(法律有規定的除外)。在制度創新的基礎上，將約佔當年農民繳費總額3％的行政管理費免除。受託銀行以經營規模抵消經辦成本，做到最大限度地減輕參保農民負擔。

    運作農保基金託管制度。堅持“安全託管、獨立運營和有效投資”的原則，充分利用金融資源(人才、網路和賬戶管理系統等)和運用市場規律，建立農保基金託管制度和高效率的農保行政管理和監督監管體制。

    讓農民自己選擇養老金的支付方式。農民人口眾多且老年生活環境不同，應當堅持“自主選擇與法定選擇相結合”原則決定養老金領取方式，鼓勵定期按月支付，對賬戶積累金額超過一定數額的允許一次性支取部分資金。還要鼓勵養老金經辦機構展開市場競爭，包括政府經辦機構(如果老年農民願意將儲蓄的養老金委託政府管理和發放)與商業保險公司之間的競爭，讓農民自己選擇經辦機構，以確保農民養老金的支付。

    綜上所述，需要對我國現行養老保險制度進行結構性調整，完善個人賬戶管理；因為，個人賬戶將是多層次養老保障體系的中間環節，是整合城鄉養老保障體系的通道。

    （作者：楊燕綏博士，清華大學就業與社會保障研究中心）

    ①農民個人養老金賬戶可以從多方面支援農村社會進步，是一舉多得的政策選擇。

    ②目前，上海、，浙江和山東等地方政府已經採取各類辦法為參保農民提供資助。

    ③我在浙江農村調查時聽參保受益農民講：“不要小看這一百元養老金，心裏舒服兒女們也好處”。可見，養老金可以改變老年農民面對家庭、子女和社會的心態。

    人民網 2003年6月20日