全國人大常委會辦公廳新聞局牛龍雲為《瞭望》撰文，預估“孫志剛事件”引致三博士上書的結果，並分析中國的違憲審查機制。

    由“孫志剛事件”引發的三位公民上書建議全國人大常委會審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》是否違憲，許多人認為此舉可能促進違憲審查機制的啟動。那麼三位公民的建議書命運會如何？最終能否真正啟動違憲審查機制呢？牛龍雲就此進行了分析。

    在現有法律的框架下，公民的建議書由全國人大常委會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見。專門委員會認為被提請審查的行政法規同憲法或法律相抵觸的，可以向制定機關(本案中是國務院)提出書面審查意見；也可以由法律委員會與有關的專門委員會召開聯合審查會議，要求制定機關到會説明情況，再向制定機關提出書面審查意見。

    制定機關應當在兩個月內研究提出是否修改的意見，並向全國人民代表大會法律委員會和有關的專門委員會反饋。如果法律委員會和有關的專門委員會審查認為行政法規同憲法或法律相抵觸而制定機關不予修改的，可以向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長會議決定是否提請常委會會議審議決定。但中國目前還沒有法律對公民建議書的反饋渠道和程式、回復時間等作出規定，應通過立法對此予以明確規定，使違憲審查機制具有更強的操作性。

    文章説，綜合分析各種因素，事情的結果可能是：有關的專門委員會和法律委員會審查後，若認為《收容遣送辦法》同憲法或法律相抵觸，即可向國務院提出書面審查意見，由國務院自行決定撤銷或修改。《收容遣送辦法》被提請全國人大常委會會議審議然後被撤銷的可能性不大。

    文章指出，鋻於中國的現實情況和城市穩定發展的需要，現實的選擇是：在剝離收容遣送制度的強制人身自由的權能，恢復其救濟、教育和安置的初始功能後，收容遣送制度(這一制度的名稱可以探討)也許仍將繼續存在。這也是上書的三位公民所希望的。

    要實現這一目的，無論是選擇撤銷或廢止該辦法，重新制定相關法規，還是選擇徹底修改該辦法，有兩點必須堅持：一是必須排除其強制人身自由的權能。對違法行為可以適用行政處罰法、治安管理處罰條例等進行處理，必要時可以修改治安管理處罰條例，使其包含原收容遣送辦法的某些內容。二是對適用對象和執法程式要做嚴格規定。比如執法時必須履行一定的手續，必須聽取行政相對人的申辯，收容對象只能限于流浪乞討人員，不能包含民工等，使這一制度真正起到動員政府有關部門和社會力量共同救助流浪乞討人員的作用。

    牛龍雲的文章亦對中國違憲審查制度進行了介紹和分析。

    所謂違憲審查，是指特定的國家機關對某項立法或某種行為是否合憲所進行的具有法律效力的審查和處理。這一制度的主要目的就是裁定並處罰違憲行為，尤其是立法機關和行政機關制定違憲的法律和法律性文件的行為，以制約國家權力，保障公民權利，保證憲法的有效實施。

    文章説，違憲審查制度是監督憲法實施的重要制度之一。憲法是一國的根本大法，憲法既需要有完善的規定，更需要有效的保障實施的措施。違憲審查制度就是監督憲法實施的有力措施之一。

    據文章介紹，世界各國的違憲審查制度主要有三種模式：一是立法機關行使違憲審查權，如英國。二是普通法院通過受理公民的訴訟來行使違憲審查權，這種模式也稱為司法審查，典型代表是美國。但這種模式下，法院即使宣佈該項法律、法規違憲，效力也僅及于本案，並不等於宣佈該法無效。三是由專門的機關行使違憲審查權，如法國的憲法委員會和德、俄等國的憲法法院。

    現代國家通過兩種方式對法律及法律性文件的合憲性進行審查。一是事先審查，即在法律、法律性文件頒布生效之前所進行的合憲性審查，一旦被確認違憲，該項法律、法律性文件便不得頒布實施。二是事後審查，即法律、法律性文件頒布實施之後，在執行和適用過程中進行的合憲性審查，這種審查或由公民以訴訟方式提起，或由行使違憲審查權的有權機關主動進行。中國的法規備案審查制度就是事後審查的一種方式。

    文章指出，中國也有違憲審查機制，但還不完善。中國的違憲審查從模式上説，是由立法機關進行審查；從審查方式上説，是事先審查和事後審查兼而有之。中國憲法規定，全國人大常委會有權解釋憲法並監督憲法的實施，有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令，《立法法》中也有相應的更加具體的規定，這就明確了違憲審查的主體。

    文章指出，中國違憲審查制度的問題在於：一是還不完善，比如沒有規定審查的期限和審查後可能産生的法律責任，二是在實踐中，本來非常重要的事後審查權未被真正行使過。

    作者在文末強調，無論如何，“孫志剛事件”與三博士上書事件引發的討論，充分反映了全社會對依法保障人權、依法治官治權和監督政府依法行政的高度關注，充分反映了中國公民法律意識的提高，充分反映了中國依法治國的不斷進步。

    新聞背景：“孫志剛事件”引發三博士上書

    今年3月17日，就職于廣州一服裝公司的大學生孫志剛未攜帶身份證逛街時，被廣州黃村街派出所以沒有暫住證為由予以收容。3月18日，孫被送往廣州收容遣送轉机站，後又被收容站送往廣州收容人員救治站，並於3月20日死亡。中山大學中山醫學院法醫鑒定中心的鑒定表明：“綜合分析，孫志剛符合大面積軟組織損傷致創傷性休克死亡”——即孫志剛是被打死的。

    事件披露後，受到社會各界的關注，此事亦引起中央有關領導高度重視。目前此案已取得突破性進展，涉案的13名犯罪嫌疑人全部被公安機關緝捕歸案，3名在此案中瀆職的工作人員已被檢察機關立案偵查。

    5月14日，三位法學博士以普通公民身份向全國人大常委會提出審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議。

    三位博士上書的主要內容及媒體的相關評論集中在三點：

    一是收容遣送制度有違法治精神，應予廢除。

    收容遣送制度使得民工、流浪人員等社會弱勢群體的人身自由極易受到侵犯，有違法治精神。收容遣送制度的實行基於中國城鄉二元制的社會結構，在當時具有社會福利和綜合治理的性質，在收容救濟城市流浪乞討人員的同時，保持了城市的穩定和秩序。但是，隨著現代化和城市化進程的展開，呼喚遷徙自由的聲音日益高漲，戶籍制度日益鬆動，收容遣送制度已經並將更加變得不合時宜。一些地方擅自擴大收容遣送對象，使得收容遣送制度事實上成為城市驅趕外來民工的工具。從依法治國的精神出發，沒有法律依據的行政制度不應長久存在，對收容和限制人身自由的範圍作不適當擴展的越權行為必須予以糾正。即使是出於社會治安綜合治理的需要，也應該重新依法制定相關法規，做到依法行政。如果民工在城市中違背了有關法律法規，應當按刑法或治安管理處罰條例的規定進行處理，而不應當用強制的方法將其送回戶籍所在地。

    以行政手段為主導的收容遣送制度，在城市化發展的今天“治理功能”越來越弱，相反，依附於這個制度上的權力卻越來越暴露出容易被濫用的危險。暫住證和收容都涉及到相當大的利益驅動，其中的辦證、罰款、放人的獲利都是巨大的，牟利的特徵相當明顯。存在著很大的利益誘惑，制度本身又沒有很好的約束機制，必然導致某些警察濫用搜查權和非法限制人身自由的行為。

    在這個過程中，也就發生了許多侵犯公民權利的惡性事件。孫志剛事件若不是媒體曝光和中央領導重視，恐怕很難有現在的結果。

    二是《收容遣送辦法》違反了憲法和《立法法》的有關規定，應予改變或撤銷。

    中國憲法規定，公民的人身自由不受侵犯。《立法法》規定，對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰，只能制定法律。只能由法律規定的事項而尚未制定法律的，全國人大及其常委會有權授權國務院對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。《收容遣送辦法》是1982年制訂的行政法規，其中有關限制人身自由的內容，與我國憲法和《立法法》相抵觸。《立法法》規定，法律的效力高於行政法規、地方性法規、規章。對於“超越許可權的”和“下位法違反上位法規定的”法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，由有關機關依照本法第八十八條規定的許可權予以改變或者撤銷。可見，《收容遣送辦法》屬於應予改變或者撤銷的行政法規。

    三是全國人大常委會應儘快啟動違憲審查機制。

    三位公民依法“上書”，行使法律賦予的權利，是公民憲法意識增強的表現，對啟動違憲審查制度有重要意義。從法律邏輯上講，既然賦予公民提出審查建議的權利，該項權利就應當有法定的保障。所以，全國人大常委會有關機構對該建議進行研究並給予答覆，是法律上的當然義務。呼籲全國人大常委會儘快啟動違憲審查機制，並將審查結果及時通知建議人和媒體。

    因《立法法》並未對公民建議書的反饋渠道和程式以及回復時間、期限等作出具體規定，三位上書人一度深為擔心建議書會因無法啟動審查程式而被無限期擱置。但日前有消息説，此份建議書已經引起全國人大常委會有關部門和領導的高度重視，正在積極辦理之中。不少法律界人士認為，只要辦理過程啟動違憲審查機制，不管結果如何，都將是中國依法治國進程中的一個重大標誌性事件。

    《瞭望》週刊 2003年06月05日