與經濟的市場化、金融化和全球化相伴隨，社會經濟生活中的各種不確定性因素大大增加，公共風險在不斷擴大。公共風險一旦變為現實即成為危機，構成突發事件。這樣的案例不是在減少，而是在不斷增多。從１９９７年的東南亞金融危機、２０００年底的土耳其財政金融危機、２００１年的阿根廷經濟危機、到前不久的伊拉克戰爭引發的石油危機和現在遍及全球的非典危機，凡此種種，都表明瞭公共風險的存在和不可避免性，而且出現的頻率在不斷提高。政府的使命就是盡力防範和化解經濟、社會改革和發展過程中的公共風險，使其最小化，避免使公共風險轉化成為公共危機。

    建立應急反應機制是公共財政框架中不可或缺的重要組成部分

    公共財政是防範和化解公共風險的最後一道防線，自然也是應對公共危機的一個必不可少的手段。從過去的經驗來看，各種公共危機一旦來臨，財政總是難以置身事外的。在這次非典危機中，財政部門反應及時，中央財政從預備費中拿出２０億元設立防治非典基金，地方財政據估計拿出了５０億元以上的資金用於抗擊非典。與此同時，財政部及時地制定了相應的政策和措施，如對受非典影響比較大的行業和企業給予一定時間的稅費減免，農村非典患者的醫治費用由財政支付、非典津貼不納稅等等。資金、政策和措施三者並舉，對抗擊非典發揮了公共財政的積極作用。

    隨著國家綜合實力的增強，國家財政實力也不斷壯大，拿出幾十或上百億元資金來抗擊非典似乎是小菜一碟，用預備費即可解決問題。但假如不是幾十億元，而是幾百億元甚至上千億元呢？若是面對鉅額的突發性支出，靠預備費機制是遠遠不夠的。１９９９年關閉農村合作基金會時，為了保持社會穩定，政府被迫承擔了清償的責任，結果導致不少地方財政無力承擔，不得不向中央銀行借錢，至今仍是挂著賬，成為地方政府財政的一大包袱，威脅著地方財政的穩定。

    隨著經濟金融化程度越來越高，金融危機儘管沒有到來，但金融風險一直在加大，當這種風險超出金融體系自身承受力時，財政的介入和救助是不可避免的。一旦出現這樣的情況，幾十億元恐怕解決不了問題。１９９８年發行２７００億元特別國債用於國有商業獨資銀行補充資本金，實際上就是政府財政舒緩金融風險而採取的一項重大措施。１９９８年，我國經濟增長出現了歷史性的轉折，從長期偏熱轉向偏冷，經濟不斷滑坡，面對從未有過的這種情況，政府被迫調整預算，增發國債，當年增發的國債達到１０００億元。這也是政府財政舒緩經濟風險而採取的一項重大政策。以增發國債為核心的積極財政政策至今仍在執行，當出現國債發行困難的情況時，這項政策恐怕就無法繼續實施下去了，而不管經濟是否仍在下滑。若是面對這種境況，政府財政將如何應對？心存僥倖，恐怕是不行的。再如戰爭、不知名的傳染病、氣候反常引發的大澇、大旱、社會騷亂、國際恐怖主義等等，諸如此類的公共風險和公共危機在快速轉型的現代社會不是在減少，而是在增加。

    因此，面對永遠存在的公共風險和公共危機，迫切需要在公共財政框架中建立應急反應機制，這是公共財政框架不可或缺的重要組成部分。

    建立財政應急反應機制的基本思路

    一是要更新觀念，樹立風險意識和憂患意識。突發事件不會天天有，但應急反應機制不能一天無。養兵千日，用兵一時。從思想上認識到建立突發事件應急反應機制的必要性和緊迫性，應從非典事件中舉一反三，吸取教訓，引起各級政府的重視。

    二是把財政應急反應機制納入財政戰略管理序列，並與公共財政的日常管理工作有介面，一旦出現公共危機，即啟動財政應急反應機制。

    三是應急反應機制包括決策指揮系統、執行流程系統、資訊收集處理和加工系統、分析預測和報告系統。後兩個系統屬於監測系統，應當處於日常運作狀態。前兩個系統只有突發事件産生時才進入執行狀態，平時處於預備狀態。

    四是公共財政的應急反應機制不只是資金的籌措和安排，還應包含政策的應急調整和具體措施的應急實施。這三個方面的內容都應包括在上述四個子系統中。

    五是編制應急預算。這個預算應當每年編制，但不要求執行，只有當公共危機事件發生時才正式執行。一方面是確定突發事件發生時可動員的收入來源及收入籌集方式。如向中央銀行透支、向國際金融機構借債、發行國債或推遲國債償還、拍賣政府企業和資産等等。另一方面是支出用途和支出程式，明確支出過程中各個環節的責任和任務，以便一旦出現突發性支出時，不僅資金能很快到位，而且能夠得到有效的使用。應急預算的編制需要根據在最近的時間內、最有可能發生的公共危機事件來編制預算，設計不同的支出用途和收入來源。應急預算編制和執行的許可權應當列入財政基本法或預演算法，一旦發生突發事件即可啟動，以避免不必要的法律障礙。例如透支在一般情況下被法律所禁止，但只要啟動應急預算，這項法律禁令應自動解除或有條件地解除。

    六是公共財政的應急反應機制必須納入法治化的軌道。應急機制自然是突破常規，但這不等於不要“規矩”，而是在危機狀態下建立一種新的“規矩”，對各個法律主體在公共財政方面的權力、責任和義務做出新的規定。這樣，一方面可提高應急反應機制實施的權威性和嚴肅性，提高約束力，另一方面，與其他法律相銜接，避免操作中的法律障礙。 （作者單位：財政部財科所）

    經濟參考報 2003年5月28日