我國農村信用社的産權狀況非常複雜。從信用社股金的構成來看，有農産社員股、信用社職工社員股、國家股、法人股、鄉村集體股等；另外長期經營形成的內部積累如何處理沒有一個説法，也是導致農村信用社産權關係模糊的一個重要原因。

    我們認為，長期以來我國農村信用社按照合作制進行規範成效差的主要原因是，農村信用社産權制度變遷的國家偏好和農民的接受程度之間存在著矛盾，信用社複雜的股權結構和長期的“官辦”色彩更加劇了這一矛盾，而我國改革中長期存在的“一刀切”的思維定式和過渡行政干預的改革模式進一步增強了農民的抵觸情緒和防範心理。我國農村信用社的改造應當是一個在國家適度推動下的自然過程。鋻於我國農村經濟發展的極不平衡，農村信用社現有産權狀況的多樣性，農民參與農村信用社民主管理的意識低下等原因，我們提出如下的農村信用社改革建議。

    第一，在近期內，加強對農村信用社的監管，穩定其經營，減少農村信用社的虧損和歷史包袱，為農村信用社的産權制度改革創造必要的條件。

    我國的農村信用社積聚了大量的風險。２００１年底，全國信用社不良貸款５２９０億元，佔貸款總額的４４％，當年有４６％的信用社虧損，虧損金額１６７億元，歷年累計虧損挂帳１２５０億元；有５８％的信用社已經資不抵債，資不抵債金額為１６１億元。這一連串觸目驚心的數據表明，信用社的改革稍有不慎就有可能出現系統性風險，因此在改革過程中保持信用社的穩定經營至關重要。

    要穩定信用社的經營，首先要加強對信用社的外部監管。其次，要加強農村信用社的內控制度建設，消除各種管理上的漏洞。再次，要採取各種措施減輕信用社的歷史包袱，使農村信用社能夠盈利，而只有農村信用社盈利了，歷史包袱減輕了，農民才敢入股，農村信用社的改革才有可能真正進行。

    第二，堅定農村信用社合作制改革的基本方向，拉長農村信用社的改革週期，成熟一家改革一家。

    鋻於我國農村信用社經營情況的複雜性和不同地區農民的自主意識、民主意識和金融知識的差別，應該率先在條件成熟的農村信用社進行規範的合作制改造。農村信用社進行合作制改造的條件主要包括不良貸款比率低比如低於２０％，沒有歷史虧損挂帳，入社社員的金融意識和民主管理意識較強等。

    第三，在堅持合作制改革基本方向的前提下，採取多種模式改造農村信用社，在農村形成多種産權形式相互競爭和功能互補的金融機構體系。

    這些改造農村信用社的模式包括：（１）在城鄉一體化程度高的大城市郊區和沿海經濟發達地區繼續組建縣市農村商業銀行，同時制定《合作金融法》，允許組建縣市農村商業銀行的地區居民依法自願組建新的合作金融機構，以滿足弱勢群體對合作金融的需要。（２）順應國際上信用合作社發展的潮流，積極探討將股份制和合作制相結合的農村信用社改革道路。具體到我國的農村信用社，可以考慮在清理現有信用社股份的基礎上，分清那些股份是合作性股份，那些股份是商業性股份，並在增加新股份時做同樣的劃分。商業性股份按入股數額決定投票權，參與經營管理和分紅。合作性股份作為一個整體來形成投票權，參與信用社的經營管理；合作股份的持有者按合作原則享受信用社提供的資金服務並享受合作資金産生的收益。（３）對某些職工持股比例較高的農村信用社，還可以進行股份合作制改造，將其改造成規範的股份合作制金融機構，即完全由信用社職工持股形成的金融機構。（４）允許城市商業銀行、農村商業銀行、新興股份制商業銀行甚至外資銀行收購經濟發達地區的農村信用社和大中城市郊區的農村信用社，將這些農村信用社變成他們的分支機構。檢驗其改造是否成功的標準都應該是看它能否更好地適應當地的經濟發展，滿足當地的融資需要。

    農村信用社的內部治理結構分析

    我國信用社的內部治理結構與理論上的治理結構相差甚遠。信用社按“合作制”進行規範的問題，並不是一個單純的産權問題，而是一個涉及面很廣的社會問題，必須結合中國社會的民主化進程，法制建設和政府體制改革來推進。

    現階段應該抓好的工作主要是：（１）結合《村民委員會組織法》在農村的廣泛實施，通過真正的民主選舉村幹部來逐步培養農民的主人翁意識和民主意識，養成按民主規則辦事的習慣；（２）對農民尤其是農村信用社的社員代表進行金融知識的培訓，提高他們民主管理農村信用社的能力；（３）大力推進農村的法制建設和政府體制改革，徹底根除地方政府通過對農村信用社進行“外部控制”受益的可能性。（４）建立由專家和地方人民銀行工作人員組成的工作組，在條件成熟的農村信用社進行規範的合作制治理結構改革試點，逐步總結經驗在其他條件成熟的信用社推廣。

    農村信用社的行業管理體制

    實踐證明，人民銀行很難同時做好監管者與行業管理者這兩項職責，建立獨立的農村信用社行業管理組織就成了急需解決的問題。

    我們認為，建立什麼樣的行業管理組織，取決於我國農村信用社的現實情況和改革方向。我國農村信用社的現實情況是，本該是合作制的農村信用社卻變成了官辦的機構，而且經營管理差、經營風險高；改革的方向就是要真正恢復農村信用社的合作制性質。

    農村信用社從官辦向合作制的轉化需要一個較長的過程。建立農村信用社省級聯社有利於在轉化的初期加強對農村信用社的管理，解決目前農村信用社非常嚴重的內部人控制問題、外部人控制問題和農村信用社急需解決的資金調劑和結算問題，因此，建立農村信用社省級聯社是短期內農村信用社實現穩定經營的制度保障。為了防止由於設立農村信用社省級聯社可能帶來的行政管理權對所有權的侵犯，在成立農村信用社省級聯社的同時，還應該成立全國性的農村信用社協會，協調各級農村信用社聯社之間，農村信用社聯社與農村信用社之間以及農村信用社系統與地方政府等之間的關係，以便在一個較長的時間內實現農村信用社的順利轉軌。在農村信用社實現順利轉軌後，行業管理的任務將減弱，到那時，可以考慮將農村信用社省聯社的部分職能和人民銀行的監管職能相結合，成立類似于美國信用社管理局的全國性的農村信用社監管機構。

    農村信用社的監管體制改革

    長期以來，中國人民銀行比照對商業銀行的監管模式對農村信用社進行監管，這與農村信用社的經營現實存在著較大的差別；而且自１９９６年以來，人民銀行身兼二任的職能衝突必然導致對農村信用社監管的削弱。

    我們認為，首先應該針對農村信用社的經營特點對其進行監管。具體來説，應該儘快制定《合作金融法》和《合作金融監管條例》，以便人民銀行依法對農村信用社進行監管。其次，在農村信用社的主體部分按照合作制進行規範後，應考慮將對農村信用社的監管職能從中國人民銀行分離出來，成立獨立的全國信用社管理局，以便制定全國的農村信用社監管政策，加強對農村信用社的監管。在全國信用社監管局成立後，應考慮撤消人民銀行的縣級機構，將其轉化為全國農村信用社監管局的基層機構。在全國農村信用社監管局下應考慮設立由財政資助的農村信用社存款保險公司，以建立全國農村信用社安全經營的公共安全網。結合美國等國家信用社監管的經驗，我們認為，將農村信用社監管和商業銀行監管分離開來是加強和改善農村信用社監管的重要環節。

    農村信用社歷史遺留問題的處理

    我們建議通過以下渠道來解決農村信用社的歷史包袱：一是制定並實施《合作金融法》，明確信用社是公益法人，非納稅單位，免征一切稅負，以改善信用社的盈利狀況。二是將１９８６年開徵營業稅、所得稅等稅種以來農村信用社累計交納的４６５億元稅金分幾年的時間返還農村信用社；對農村信用社承擔政策性虧損和承辦保值儲蓄造成的１４３億虧損挂帳，由財政部門撥專款予以彌補。三是對由於地方政府干預造成的貸款呆帳，由地方政府撥款彌補。四是將郵政儲蓄從農村吸收的資金全部按資金成本貸放給農村信用社使用，並增加中央銀行對農村信用社的再貸款，以增加農村信用社的資金來源。五是進一步提高農村信用社的貸款利率浮動幅度，以擴大農村信用社的存貸款利差，增加其盈利。六是對農村信用社的不良貸款和歷年財務收支進行徹底清理，對在發放貸款中以權謀私和財務管理中的大案要案揭露出來，使在信用社經營過程中損公肥私的人得到應有的懲罰。七是允許、鼓勵經營管理好的信用社按照市場原則兼併經營管理差的信用社，使農村信用社形成優勝劣汰的機制，在農村信用社形成完善的法人治理結構之前，以生存的壓力來迫使信用社改善經營管理。

    我們認為，農村信用社歷史包袱的處理不僅應多管齊下，而且應在不太長的時間內比如３—５年予以解決。農村信用社的歷史包袱如果久拖不決，必然會影響農村信用社的整體改革。另外，農村信用社歷史包袱的處理應盡可能的按照市場原則進行，儘量避免再産生新的歷史遺留問題。

    （中央財經大學“農村信用社改革研究”課題組，課題負責人：史建平 成員：曾廣宇、周素彥、郭田勇、趙紫劍、徐浩、楊虹）

    中國經濟時報 2003年5月13日