一、銀監會的派出機構（即分支機構）不宜設到縣一級

    與原先較為保守的在現有中國人民銀行框架內採取“外匯管理局”模式來分設“銀行監督管理局”和較為激進的“一步到位”將中央銀行監管職能分拆後與證券監管、保險監管共同組建“金融監管局”相比，現行的成立銀監會是較為折衷的一種方案，也可能是較為現實的一種方案。在明確了中央銀行與銀監會分立的方案後，行政級別為正部級的銀監會的派出機構如何設置、內部體制如何運作就成為十分緊迫的問題。

    原則上，在監管職能從央行分出來之後，央行仍會保留九大區行的體制，而銀監會的分支機構將會恢復大區行成立之前的各省（市、區）屬地管理模式。具體來説就是在中央設立銀行監督管理委員會，直屬國務院；各省會城市以大區行的監管處室、各地的監管辦及金融工委的機構為主體，在省（市、區）設立銀行監督管理局，進行轄區管理，組織實施現場和非現場監督檢查；在各中心支行所在地設立銀行監督管理分局，主要實施現場監督檢查。

    從理論上説，銀監會的派出機構究竟設到哪一級，主要取決於機構設立的成本與設立機構所能發揮的效力兩者之間的權衡。我們認為，銀監會的派出機構設到地市級（對應于中國人民銀行的中心支行級——３２６個）是適宜的。理由在於，如果銀監會的派出機構僅僅設到省會城市，那麼，對於廣大的下層銀行機構的監管將鞭長莫及，必然會出現監管不力的問題。而且，在監管分支機構僅設到省會城市的條件下，對下層銀行機構的監管將不得不借助於央行的分支機構來完成，這樣，銀監會在開展實際監管工作時仍然會依附於央行。如果銀監會的分支機構除了設在地市級外，還進一步下伸到縣（對應於人民銀行２０００多個縣支行），那麼，不言而喻，這其中的人員分拆、辦公設施添置等開支將過於龐大，浪費也將是驚人的。更何況，從現階段縣域金融的實際情況來看，由於國有金融的戰略性收縮——工、中、建行在縣域經濟中的退出，使得除經濟發達地區外，相當多的人民銀行縣支行現階段的任務主要是監管農村信用社，而且由於農村信用社事實上的及改革中推行的一級法人管理，所以人民銀行縣支行的監管任務和範圍也在逐步收縮。在這個意義上，銀監會的分支機構下設到縣實無必要。

    二、銀監會的分設不是簡單的人員與業務的劃撥

    眾所週知，自１９８４年中國人民銀行成立以來，央行的機構就處在不斷的調整變化中，大的比如證券監管機構（１９９２年）、保險監管機構（１９９８年）的分出，小的如與外匯管理局關係的梳理、內部分支機構的設置及許可權的劃分、內設機構的調整等等。從近期來看，１９９８年央行實行大區分行的改革，取消了省級分行的管理，而設立九大區行外加二十一個地方監管辦。總行也按境內外、表內外、本外幣、現場非現場監控融為一體的思路重新進行了調整。時隔不久，２００１年中央銀行又依據“管監分離”的思路，在原監管一司及二司之外，成立了新的銀行管理司，負責銀行的市場準入、退出及監管政策研究等業務等等，但值得注意的是，監管機構的設置雖然有所調整，但還是明顯缺乏整體性的監管政策框架，也沒有對監管機構職能和監管許可權進行清晰界定，各機構之間難以進行監管的有效協調。這樣，除了增加監管層次和幹部配備外，監管機構的變動對解決我國銀行監管存在的問題並沒有發揮更大的作用。

    應該説，中央銀行這兩次改革實踐給我們的教訓是深刻的，這也是成立銀監會——對銀行監管動一次“大手術”、進行一次更徹底的監管機構的調整和改革的根本原因。因此，在這個過程中，一定要吸取前兩次的教訓，成立銀監會一定要避免人員與業務的簡單劃撥。在一定意義上可以認為，如果銀行監管的不力主要是由於外部環境的制約和有效監管手段的不足引起的，那麼，此時任何監管機構的變動都將是無效的。因此，在設立新的專業的銀行監管機構的同時，必須有監管機構相應的理念、職能、政策、手段等的專業化。

    三、銀監會的監管水準還不能適應金融監管的需要

    監管人員的素質和能力很大程度上決定了一個國家金融監管工作的水準，監管者具有良好的職業素養和高超的協調能力是進行有效銀行監管的重要條件。當前，隨著我國加入ＷＴＯ金融對外開放的力度不斷加大和金融形勢的變化，對監管人員的思想品德、業務素質、知識結構、分析能力及政策水準等方面的要求越來越高。但是，長期以來我國在金融監管中存在的監管理念保守、監管人員素質參差不齊、監管手段有限和監管人手不足的情況嚴重制約了我國金融監管作用的發揮，甚至一些地方的監管還僅僅停留在檢查銀行報表的層次上，對銀行業務的監管顯得“十分蒼白”。

    基於此，作為一種臨時性的措施，銀監會可在現有監管部門和金融工委成員的基礎上，將人民銀行縣支行的一線監管人員上收，並吸收部分優秀的商業銀行人員，以充實自身的監管隊伍。在此基礎上，從長計議，還必須建立起有效的監管人員資格認定制度、系統性的教育和培訓制度、激勵性的工資和人事制度，從多方面來提高監管人員的監管素質。當然，為了防止責任不對等和激勵不對稱的發生，還必須逐步建立完善責任追究制度。

    與此密切相關的還涉及到一個對監管者的“再監管”問題。到目前為止，我國對監管者的再監管還沒有一套嚴格的指標體系來衡量其監管業績，從而無法評價監管者的監管成效。而且，新成立的國資委不負責管理金融機構的國有資産，銀監會可能既作為國有銀行和部分金融機構的負責人，同時又要負責監管銀行和其他金融機構。這樣，對監管者進行再監管就顯得更加必要和重要。因此，必須建立起對銀行監管的問責制度和加強社會輿論的監督。銀監會應定期對銀行監管的重大戰略、舉措和效果做出負責任的報告和説明。另外，由於監管者最易成為被監管者“捕獲”的對象，為了擺脫現有地方高級監管人員與地方過於緊密的聯繫，可以考慮高級監管人員之間的跨地區任命和流動。

    四、銀監會與相關方面的協調機制還沒有有效建立

    成立銀監會的理由之一便是中央銀行在執行貨幣政策和實施銀行監管時的雙重角色衝突，但是，成立銀監會並不意味著兩者之間的衝突得到徹底的消除，而只是將這種衝突外部化了。事實上，在發展中國家，銀行監管和貨幣政策在具體執行和操作層面上具有高度的一致性。因此，銀監會分立後的銀行監管與貨幣政策的協調就顯得十分重要，必須在貨幣政策和銀行監管之間做出明確的制度安排，以保證兩者之間既相互獨立，又能資訊共用和有效協調。

    銀監會成立後，中央銀行將享有充分的貨幣政策資訊和不完備的銀行監管資訊。從資訊溝通的渠道上看，微觀的銀行監管方面的資訊有助於中央銀行更深入地了解金融機構的情況，從而憑此更好地制定和實施貨幣政策。而分立後部分有用的微觀銀行監管資訊的無可避免的流失，將會影響貨幣政策宏觀決策的制定和實施。而且，我國當前貨幣政策工具的效果對銀行監管職能有相當的依賴性。在這一背景下，央行若不直接負責銀行監管，只靠銀行監管者提供相關的資訊，其對商業銀行的影響力將下降。從另一面來看，分立後的銀監會將享有充分的銀行監管資訊和不完備的貨幣政策資訊。這也使得銀行監管缺乏以往所擁有的央行宏觀面的金融資訊——中央銀行在貨幣政策和支付系統方面的資訊和經驗等作為監管決策參考，而且，單純的銀行監管機構沒有能力提供流動性職能，在金融機構出現流動性危機時，仍需要中央銀行以最後貸款人的身份向陷入流動性困境的機構提供資金支援。甚至在有的時候，銀監會的存在，會使央行明顯感覺到救助行為是由責任轉移而引發的，從而過嚴、過遲發放再貸款；或者引發不再審慎考慮流動性危機的道德風險，過濫發放再貸款。這些都將削弱央行最後貸款人作用的發揮，對防範金融危機或治理通貨膨脹不利。為此，加強貨幣當局與監管當局之間的資訊共用和溝通是十分必要的。要儘快建立統一的金融資訊中心，形成集中、高效的金融資訊來源；在央行與銀監會之間要建立高級管理人員相互交流、定期磋商的制度安排，定期公開貨幣政策和銀行監管的運作情況，以加強兩者之間的協調。

    銀監會的成立，加上１９９２年和１９９８年分別成立的證監會和保監會，共同形成了我國金融業的分業監管架構。現階段的人民銀行、證監會、保監會的監管格局，使得銀行業、證券業和保險業的監管自成系統，工作中各司其職、條塊分割、溝通不足、資訊難共用，這些因素影響了金融監管的有效性。隨著我國金融創新的深入，金融混業經營正在我國悄然展開，各金融領域的邊界越來越模糊，從而使得一些金融業務領域難免出現監管交叉和監管真空。這就要求新成立的銀監會積極參與現有的人民銀行、證監會、保監會之間的聯席會議，加強相互之間的資訊溝通。同時，銀監會與其他金融監管機構的職責應界定明確，以免留下監管真空。各金融監管當局應設計出合理的政策框架，處理好各個層次上的監管衝突，既防止監管不足，又避免監管過度。

    在此還有必要提及的是，近一兩年，一些地方政府相繼成立了地方性的金融工作辦公室或金融服務辦公室，由於各地經濟發展水準不同，金融狀況存在差異，所以各地類似機構的名稱與職能也不盡相同。銀監會成立後，如何協調其分支機構與地方政府金融管理機構的關係也是亟待解決的問題。從各地金融管理辦公室出現的背景來看，它們大多是在人民銀行地方分支機構徹底垂直領導、與地方關係遠離後，各地方政府為改善金融服務、處理與防範金融風險、確保本地金融安全、促進地方金融的發展而設立的機構，應該説也有一定的合理性。在這個問題上，我們認為，在加強貨幣政策與銀行監管全國一盤棋的同時，地方金融管理機構應與縱向金融管理部門（銀監會分支機構）緊密配合，相互協作，做好與中央駐地方金融機構的溝通與協調，致力於推動地方信用體系的建立與健全，制定地方金融發展規劃，指導地方性金融機構的改革與發展。

    五、銀行監管重心還沒有真正確立

    長期以來，我國一直對銀行業實行機構性監管，金融監管著重于一般性行政檢查和管理，重在對市場準入、業務經營範圍和行為的監管，如審批管理、業務範圍的核定以及專項現場檢查和行政處罰等。其中的問題突出表現在：重市場準入管理、輕持續性監管，重合規性監管、輕風險性監管，對金融創新工具的監管尤為不足，而且，機構性監管措施滯後於市場發展，不能及時發現和處理有問題銀行，缺乏與國內其他監管當局的協調配合，監管過度與監管不足同時並存，從而不能進行有效的金融監管。從世界發展趨勢來看，金融監管正在從機構監管為主轉向功能監管為主。功能性金融監管依據金融體系基本功能而設計監管，關注的重點不再是金融機構本身，而是金融機構的業務活動及其所能發揮的基本功能。它可以實施跨産品、跨機構、跨市場的協調，從而克服了多個監管機構所造成的重復和交叉管理。

    銀行業監管目標是維護銀行業的安全穩定、競爭高效，建立及時、準確、真實、有用的資訊披露系統，向公眾提供明瞭、全面、實用的資訊，保護客戶的合法權益。銀監會成立後，將專司銀行業監督管理之職，真正有效地依法對銀行及其業務實施監督管理，維護銀行業的安全、穩健運作。因此，銀監會應實行監管重心的轉變，把監管重點放在對商業銀行內控制度的建設和落實方面，加強商業銀行的自我約束機制和內部控制制度建設，儘快制定和建立商業銀行資産負債損益等經營管理業績的綜合考核和評價體系，商業銀行要通過建立一整套內部控制制度，藉以控制經營風險，提高經營效益；督促國有商業銀行按照降低不良貸款比例和增盈減虧的目標制定經營計劃，建立經營管理目標責任制，嚴格考核國有商業銀行資産品質，加強對不良資産剝離後的貸款品質變化情況的檢查，制定新增不良資産的考核辦法；打破現有的銀行業壟斷，引進市場競爭機制，實現銀行運作機制的轉換，推進産權改革，建立有效的公司治理結構；嚴格審查國有銀行會計處理的合規性等。

    六、成立銀監會不是一種臨時的制度安排

    結合我國的具體國情，特別是從我國金融發展的現狀來看，我國似乎已經逐漸出現了對統一金融監管的客觀需要。一方面，隨著我國成功加入ＷＴＯ，無論是金融産品的交易，還是金融組織、金融市場之間的合作與結合都將從廣度和深度上日益加強。從業務合作到股權重組都將使我國金融與全球金融的聯繫更加緊密，即金融全球化對我國金融的影響日益深遠。與此同時，隨著我國金融與國外金融的聯繫日漸緊密，對金融業的監管和控制也變得更加複雜、更加困難，尤其是國內分業經營、分業監管與全球混業的趨勢、國外大型金融集團的合作使得監管的難度更加凸顯。這就要求金融監管體系更加靈活、更加綜合、更加統一，以提高金融監管的有效性。從國內的情況來看，不同金融部門間的業務合作和交叉、金融集團的發展等已經初露端倪。例如，中信集團、光大集團，以及中國建設銀行控股中金公司、中國銀行組建中銀國際等；而銀證合作、銀行與基金的合作等這些不同金融機構在業務方面的相互結合更是勢不可擋。

    值得注意的是，由於全球化和混業的廣度與深度不夠，從而決定了目前我國實行統一監管還存在許多困難。

    可以説，到目前為止，我國的金融全球化與“混業”經營還沒有到非進行金融統一監管不行的地步。這意味著，根據我國的具體國情和金融發展階段，當前提高金融監管效率的關鍵在於群策群力、專心致志地做好銀行、證券、保險的分業監管工作，不斷提高銀行、證券、保險監管的專業化水準，並在此基礎上團結協作，形成監管合力，強化金融監管的有效性，提高金融運作的效率。必須明確，做好分業監管工作是實現金融統一監管的前提和基礎，切忌脫離實際、盲目樂觀，急於從分業監管向統一監管過渡。就銀行監管而言，成立銀監會顯然是一種不以人的意志為轉移的較長期的制度安排。

    總而言之，一個完善的銀行監管體系是由可信的監管機構、有效的監管制度、敬業稱職的監管人員、強大的資訊支撐系統和資金保障等方面組成的一個有機整體。我國銀行風險的化解不可能僅依靠銀監會的成立就可以實現，它還需要與完善銀行內部治理、加強銀行外部市場競爭和約束來共同發揮作用。而且，維護整個社會的信用秩序、健全法律制度環境對銀監會功能的發揮也具有極大的推動作用。（作者何德旭、鄭澤華分別為中國社會科學院財貿所副所長和中國人民銀行上海分行經濟學博士）

    中國經濟時報 2003年4月28日