有中國特色的社會保障制度框架基本確立

    一是實行“兩個確保”的政策，國有企業下崗職工和離退休人員基本生活得到有效保障。1998年初，面對上千萬職工下崗和一些地區拖欠養老金嚴重的情況，中共中央、國務院專門召開會議，提出了確保國有企業下崗職工基本生活和確保企業離退休人員養老金按時足額發放的目標任務和政策措施，明確要求把“兩個確保”作為關係改革發展穩定全局的大事，切實抓緊抓好。經過努力，從1998年至2001年，企業離退休人員從2600多萬人增加到3100多萬人，養老金按時足額發放率保持在98％左右，累計發放6700多億元。基本實現了“兩個確保”，不僅為推進國民經濟戰略性調整、國有企業三年改革與脫困創造了必要條件，而且在保障人民生活和維護社會穩定中發揮了重要作用。

    二是加快完善社會保障制度，有中國特色的社會保障制度框架基本確立。國務院先後頒布了《社會保險費徵繳暫行條例》、《失業保險條例》、《城市居民最低生活保障條例》，作出了《關於建立統一的城鎮企業職工基本養老保險制度的決定》和《關於建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，制定了《關於完善城鎮社會保障體系的試點方案》，一個獨立於企業事業單位之外的、資金來源多元化、制度規範化、管理社會化的社會保障制度框架基本確立。目前，基本養老保險參保職工人數達到1.06億人，失業保險參保職工人數達到1.03億人，基本醫療保險參保職工人數近7000萬人，工傷和生育保險覆蓋人數都在4000萬人左右，城市居民最低生活保障制度覆蓋近500萬人。

    三是加大就業和再就業工作力度，就業局勢基本穩定。實行積極的財政政策，擴大內需，增加出口，保持國民經濟的較高增長率，千方百計增加就業崗位。為幫助下崗職工實現再就業，國家出臺了包括減免行政性收費、給予小額貸款等在內的一系列優惠政策，鼓勵下崗職工自謀職業，自主創業。以社區就業為主攻方向，通過實施再就業援助行動、政府購買保安、保潔等公益性崗位等措施安置下崗職工。從1998年到2000年，共有1700多萬下崗職工實現了再就業。

    在就業總量增加的同時，就業結構也發生了重大變化，第一産業就業人數首次下降到50％以下，第三産業就業人數增速超過第二産業；國有、集體經濟單位就業人數下降，其他經濟單位就業人數有較大增加。國有企業職工人數減少2000多萬人，國有企業富餘人員問題得到初步緩解。

    四是積極探索企業工資分配製度改革的辦法，職工工資水準穩步提高。以建立現代企業分配製度為重點，深化企業內部工資收入分配製度改革，基本實現企業根據自身生産經營效益自主確定工資水準（工資能高能低）和職工根據崗位和貢獻取得不同的勞動報酬（收入能上能下）的目標。適應勞動力市場發展需要，進行了工資指導線制度、人工成本預測預警制度、勞動力市場工資指導價位制度試點，取得一定成效。為建立激勵和約束機制，探索技術、管理等要素參與分配的途徑和辦法，在部分企業進行了工資集體協商制度和企業經營者年薪制試點。全國大部分省、自治區、直轄市都建立了最低工資保障制度，確定了最低工資標準。

    近年來，職工工資年均實際增長5.8％。

    五是深入貫徹《勞動法》，勞動關係調整開始走上法制化的軌道。城鎮國有、集體、外商投資企業簽訂勞動合同，企業依法自主用人、勞動者自主擇業的就業機制初步形成。全國實行集體合同制度的企業已達40多萬戶，覆蓋職工7600多萬人。國家一級勞動關係三方協調機制已經建立，部分地區也在省、市一級建立了勞動關係三方協調組織。各地普遍建立了勞動爭議仲裁機構，全國縣級以上勞動和社會保障行政部門普遍建立了監察執法機構，配備了監察人員，全面開展了監察執法工作，最低工資、工時、休息休假、勞動定額等勞動標準不斷完善，勞動關係調整正朝著規範化、法制化的方向邁進。

    勞動保障工作面臨新的問題

    當前，我國改革開放和社會主義現代化建設進入了新的發展階段，經濟全球化、人口老齡化和農村城鎮化給勞動保障事業發展帶來新的機遇和挑戰。黨中央、國務院對勞動保障工作高度重視，把積極擴大就業、完善社會保障體系、調整收入分配格局和協調勞動關係，作為關係國計民生的大事，明確了勞動保障事業發展的目標和方向，為我們推進勞動保障制度改革提供了有力的保證。同時，我們也清醒地看到，勞動和社會保障工作面臨著一系列新的挑戰：

    一是就業矛盾尖銳，結構性失業問題突出。加入世界貿易組織，從長期看，由於貿易的增長，産業結構的調整和升級，會對增加就業機會産生積極的影響。據測算，加入WTO卻後能夠比加入WTO前每年平均增加200萬—300萬個就業機會。但在加入WTO初期（3—5年內），一些技術含量低、競爭能力弱的傳統行業和農業將受到較大衝擊，結構性失業會比較嚴重。這與城鎮新生勞動力、下崗職工、農村轉移的剩餘勞動力等交匯在一起，城鎮就業形勢會相當嚴峻。

    二是人口老齡化的壓力很大，社會保障任務相當繁重。目前，我國已進入老齡化社會。與西方發達國家不同，我國的人口老齡化是在尚未實現工業化的情況下進入的，“未富先老”，國民經濟的實力制約著老齡問題的解決。同時，我國的老齡化速度快，在不到10年的時間裏就達到了西方國家三、四十年甚至半個世紀才達到的老齡化階段。人口老齡化導致社會保險基金收支矛盾突出，基金總量嚴重不足，基本養老保險和基本醫療保險的壓力增大。

    三是勞動者職業技能總體水準偏低，與經濟發展和經濟結構調整的要求不相適應。加入世界貿易組織，最大的挑戰來自於人才的競爭。而目前我國的從業人員中，初中及以下文化程度的佔84％，高級技工僅佔技術工人總數的3.5％，這種狀況明顯難以適應加入WTO和産業結構升級的要求，加強職業培訓已迫在眉睫。

    四是勞動關係趨於多元化，協調勞動關係的任務十分繁重。隨著經濟成份和企業組織形式的多樣化，就業方式也越來越靈活多樣，我國的勞動標準體系，勞動關係的調整方式、管理手段，都需要進一步完善和創新，才能適應新形勢的需要。

    勞動保障制度改革的重點工作

    在勞動保障制度改革已經取得積極進展的基礎上，面對新的形勢，我們將進一步解放思想，與時俱進，深化對社會主義市場經濟條件下勞動保障規律和特點的認識，在就業市場化、保障社會化、收入分配多元化、勞動關係規範化上下功夫，儘快形成市場導向的就業機制，逐步完善社會保障體系，建立與現代企業相適應的工資收入分配製度，保持和諧穩定的勞動關係，不斷推動勞動保障事業新的發展。當前重點是做好以下幾個方面的工作。

    繼續做好“兩個確保”。確保國有企業下崗職工基本生活，確保企業離退休人員養老金按時足額發放，仍然是當前勞動和社會保障的重點工作。繼續按照財政、企業和社會籌集資金各佔三分之一的辦法，落實下崗職工基本生活保障資金；切實做好社會保險擴大覆蓋範圍和基金徵繳工作，增加失業保險和養老保險基金的收入；各級地方財政在預算中優先安排所需的社會保障資金，保證專款專用。對財政確實困難的地區，中央財政和省級財政通過專項轉移支付，繼續給予補助。

    努力做好就業和再就業工作。積極拓展就業渠道，增加城鄉就業，關鍵是要處理好三個關係：一是結構調整與擴大就業的關係。生産力水準的多層次性和所有制結構的多樣性，是我國社會主義初級階段的重要特徵。在強調科技進步、提高産業科技含量的同時，要積極支援和引導勞動密集型産業發展；在努力增強國有經濟競爭力的同時，大力發展多種所有制經濟，充分發揮中小企業和非公有制經濟在吸納勞動力就業方面的重要作用。二是深化改革與擴大就業的關係。在推進國有企業減員增效的同時，切實搞好再就業工程，轉變擇業觀念，認真落實擴大城鎮就業的各項優惠政策，為增加就業創造更加寬鬆的體制政策環境和社會環境。三是城鄉經濟協調發展與擴大就業的關係。積極穩步發展小城鎮，以城鎮化促進農村剩餘勞動力的轉移，實現城鄉勞動力資源的合理配置。在此基礎上，加強勞動力市場建設，完善就業服務體系，加強職業培訓，提高勞動者素質，逐步實現“市場基礎配置、政府積極促進、企業自主用工、個人競爭就業”的市場導向就業機制的目標，力爭“十五”期間，全國城鎮新增就業4000萬人，轉移農業勞動力4000萬人，城鎮登記失業率控制在5％左右。

    做好完善社會保障體系試點工作。立足當前，必須做到“兩個確保”，著眼長遠，就要完善社會保障體系。國務院在《關於完善城鎮社會保障體系的試點方案》中，提出了八項任務。其中最重要的有兩項，一是調整和完善養老保險制度，做實在職職工的養老保險個人賬戶，為應對老齡化積累部分基金。二是推動國有企業下崗職工基本生活保障制度向失業保險制度並軌，逐步形成市場導向的就業機制。

    完善社會保障體系，建立多元、穩定的資金籌措機制是關鍵。

    中央已決定，各級財政都要調整支出結構，今後，預算超收的部分，除了保證法定支出外，主要用於充實社會保障基金，逐步將社會保障支出佔財政支出的比重由目前的10％左右提高到15％—20％。同時，進一步完善國有股減持辦法，研究採取發行彩票等方式籌集社會保障基金。由全國社會保障基金理事會負責管理通過減持國有股、中央財政撥入及其他方式籌集的全國社會保障基金。

    到“十五”期末，我國將基本形成獨立於企業事業單位之外、資金來源多元化、保障制度規範化、管理服務社會化的社會保障體系。

    穩步推進醫療保險制度改革。醫療保險制度改革已經取得了階段性成果，今年要在現有基礎上進一步提高和完善。一是繼續貫徹“三改並舉”方針，以推動中心城市醫療保險制度改革和中央、省屬企業屬地參保為重點，進一步擴大基本醫療保險制度的覆蓋面，所有地市都將啟動實施，並覆蓋半數以上人員。二是抓好基本醫療保險用藥目錄的修訂和執行，加強醫療機構和藥店的定點管理，降低醫療和藥品費用支出，完善費用結算辦法，加強管理服務，減輕個人負擔，保持平穩運作。三是加快建立多層次醫療保障體系，建立大額醫療補助辦法，研究解決困難群體參加醫療保險的有關問題。

    深化企業工資分配製度改革。企業工資分配工作的思路，就是“一個中心、兩個重點、三個環節”。“一個中心”，就是要緊緊圍繞深化國有企業改革，按照建立與現代企業制度相適應的收入分配製度的目標，以建立激勵與約束相結合的收入分配機制為中心。“兩個重點”，一是積極推進國有企業經營者收入分配製度改革，抓好經營者年薪制試點，建立有效的經營者收入分配激勵機制；二是加強對特定行業工資收入分配的調控，抑制其工資收入過快增長。“三個環節”，一是繼續推進企業內部分配製度改革，建立以崗位工資為主的基本工資制度；二是在繼續完善市場調節的基礎上，加強企業工資收入分配宏觀調控體系建設；三是抓好企業工資分配政策法規建設。

    （王東進 勞動和社會保障部副部長 ）

    《人民論壇》 2002年第四期