加入世貿組織已經迫在眉睫，與各國的經濟利益、政治利益密切相關的農産品貿易自由化究竟會給中國農業帶來什麼？別國利用貿易自由化敲開中國市場大門，我們應該如何提升自身競爭力爭取國際市場？國務院發展研究中心研究員、參與中國政府入世談判的農業專家程國強教授近日就此接受了本報獨家專訪。

    ◆農産品貿易自由化矛盾最多、進程最慢

    農業問題在整個世界經濟中一直以來都佔有非常重要的地位，農産品貿易、農業政策是歷史上各個國家關注的焦點，從經濟全球化的角度來看，農産品貿易自由化是整個經濟全球化中步伐最慢的一個，國際農産品市場開放的最晚、步伐最慢。

    程國強説，農業問題受到各個國家高度關注，因為它涉及到安全問題、農民收入問題、農村社會穩定問題、文化問題、環保問題等等。從19世紀末開始，農業在整個國際貿易中處於保護主義時代，第一個農業貿易保護方案可以追溯到1840年英國制定的《穀物法》。日本在20世紀初對它的大米實行保護，到目前為止仍是全世界保護程度最高的。後來因為整個歐洲大陸受到戰爭的破壞、經濟危機的影響，尤其是在二戰之後，歐洲受到徹底的破壞，面對饑荒的威脅、糧食安全的壓力，1957年歐共體成立的時候頒布《羅馬條約》，其中有共同農業政策這一重要內容，就是在當時6個國家內部動用資源共同解決糧食問題。

    在世界貿易框架中，由於受當時整個國際市場貿易衝突的影響，農業貿易自由化在1986年開始的關貿總協定烏拉圭回合談判才開始作為議題正式提出來，由此可以看出農業自由化與國家的經濟利益、政治利益密切相關。他説，美國是要通過農産品掙錢的，所以提倡貿易自由化；而對歐洲和日本來講，它們不具備比較優勢，開放市場對它是不利的，他的那些執政黨的選票恐怕就要受到影響，不得不採取保護措施。

    美歐的分歧使整個農業談判非常困難，換句話講，農業貿易自由化的步伐非常緩慢，整個談判進程由於受這些主要國家的約束使之變得非常複雜、非常艱難。程國強説，烏拉圭回合這一談就談了7年，到1993年結束，使得烏拉圭談判非常困難的原因，實質是美歐在農業政策問題上存在分歧，也就是在農業補貼上意見不一致。發達國家都是通過補貼的形式出現，通過政府對農産品的價格、對出口提供補貼來平抑國內各種利益集團的關係，保護農民收入、保持在國際市場産品的競爭能力等等都和一系列的政策措施分不開的，如果對此制定一個國際政策進行管理，這些國內政策就會受到國際政策的約束，當然不會接受。直到1994年才真正形成一個WTO的農業協定，它的生效意味著當時關貿總協定的成員以及1995年以後世貿組織的成員應該按照它的要求逐步推動農産品貿易的自由化，這就是我國加入世貿組織農業方面的背景。

    農産品貿易的自由化意味著逐步開放農産品市場，如果你設立關稅妨礙進口，就要降低關稅；如果你用的是複雜的非關稅措施來限制農産品進口，就必須全部取消，要麼轉化為世貿組織所允許的關稅，也就是關稅化，要麼實行關稅配額管理，也要用新的關稅配額管理來調整你的進口政策。

    ◆加入世貿組織不是農産品市場的簡單開放

    中國作為發展中國家、擁有佔人口50－60％的農業就業人口、70％多的人生活在農村這樣一個事實，任何一個開放的步驟都要充分考慮到這種利益格局。我們的農業談判背景，一方面是我們的國內改革已經有農村改革為經驗延伸到城市，如果要加入WTO，農業又顯示出另外一個重要性，我們要有多大程度的開放性才能保住我們的農業改革進一步深化，如何在開放的環境下保證農業的穩定持續增長，以此支援我國國民經濟的穩定增長和為整個經濟改革提供一個穩定的農村社會的基礎？

    程國強説，這是我們考慮的。1995年的農業協定世貿組織給了一個大的框架，要參加這個組織，必須按照它的規則進行，不能因為本國的農業特殊性不對農業方面做出承諾，因此中國很可能必須被動的來推動農業改革，必須不得不開放農産品市場，對管理體制進行改革。

    怎麼在談判中把握好一個度？程國強認為，首先要糾正一個認識上的誤區，就是加入世貿組織給中國農業帶來的不是簡單的市場開放問題，它蘊涵著更深層次的改革的壓力和挑戰。確實，我們在談判中承諾開放市場，但決不僅僅是開放市場，還涉及在國內的農業政策上、農産品的出口競爭上、出口補貼上、有關企業的進出口經營權上、深層次的管理上等很多方面。如果只是簡單的開放市場，閘門我可以隨時拉上，一個産品進入過多，我不相信一個政府就沒辦法把它限制住，對我市場有影響，為什麼不能限制？有什麼好怕的。關鍵是它不僅是這樣，它對你國內的支援、農業政策等都有要求。尤其是我們的企業在計劃經濟條件下沒有太多的考慮競爭問題，都是政府在考慮，包括品質標準體系、提高品質都是政府來想辦法。實際上這不是政府的事情，應該是企業的事情，而過去我們沒有這樣一個競爭環境企業基本沒考慮在國際競爭面前提高競爭力，出了條條框框的市場開放，國內整個市場競爭將面臨著組織化程度非常高、競爭能力非常強的跨國公司，我們不怕産品來，我們是怕公司來，誰能應對它？一定要全面考慮加入世貿組織以後對中國農業帶來的全面挑戰。程國強介紹説，談判當中我們的承諾從5個層次展開，即農産品市場對外開放；遵守WTO農業協定對國內支援的規定；中國承諾不在對出口補貼及對動植物衛生措施和國民待遇的承諾。

    ◆市場開放不對等，新措施操作沒經驗，市場存在失控危機

    程國強説，農産品市場要對外開放，實質就是改變我們過去帶有計劃經濟思路的農産品進口管理措施，逐步調整、改革為世貿組織農業協定所允許的進口管理措施。我們擔憂的是這種新的政策措施沒有用過，操作起來沒有經驗，可能會導致市場失控。管理不好也可能會回到過去的老路，從而引起貿易上的爭端。現在的外貿體制、進口政策如果不做出相適應的調整，就會影響到今後對市場的開放的有效調控。

    他説，在加入WTO開放農産品市場承諾條件談判時，對肉類、蔬菜水果、加工食品按要求降低關稅。在此過程中，大豆、大麥最引人關注，大豆1996年就開放了，開放市場的負面影響最近幾年開始顯現，如果評估關稅下降對農産品的影響，可以參考現在這兩種農産品所出現的問題，而我們對此也沒有足夠的方式來抵消這種負面影響。WTO的農業承諾在1995年以來出現很多問題，從關稅的角度來看，發達國家在關稅化的過程中就出現了兩個問題，一是關稅高峰，這些國家在將非關稅轉化為關稅時，他們認為敏感的産品提高關稅，導致出現一定比例的高關稅産品，對發展中國家包括中國出口産生了負面影響。二是關稅升級即産品加工程度不斷提高，關稅隨之增高。如果是原料，關稅就比較低，如果以這個産品為原料的加工品關稅會隨之增高，這對發展中國家産生非常不利的局面，因為發展中國家的加工能力、工業基礎普遍落後於發達國家，如果發達國家存在關稅升級的問題，會打擊發展中國家的工業發展，限制工業化推進。而中國正是在這種貿易自由化的條件下談判，要取得貿易公平化的環境，作為被動一方是不容易的，要求加入沒有辦法提出條件，加入WTO我們被要求開放市場，但開放並不對等，或多或少的我們會在談判桌承諾一些對我們不利的條件，引起國內的憂慮是很正常的。

    而糧、棉、油、糖、毛産品，國家一直作為關係國計民生的重要農産品，按要求要轉化為關稅配額管理。關稅配額管理在中國又是個新東西，世貿組織的成員也是最近幾年才開始用，對世貿組織成員國進行關稅配額管理的經驗，程國強認為，由於世貿組織農業協定及關貿總協定在這方面的法律漏洞，很多國家用千奇百怪的方法管理，有的國家一國就有4、5種管理方法，對中國來講，第一是沒有經驗，第二我們探索這個辦法需要一定的過渡期，我國的過渡期沒有別國那麼長。農業協定規定，農業發達國家1995年開始到2001年結束，有6年的過渡期，發展中國家有十年到2005年結束，我們如果今年年底加入，過渡期實際上只有2、3年，想在這麼短的時間把關稅配額管理機制弄清楚，從技術上看是非常困難的。第三由於它本身在法律上沒有明確規定搞的非常亂，有些國家就提出要求避免在中國出現這樣的問題，怎樣按世貿組織規定搞好配額管理對我們是個挑戰。我們不是保護自己的市場，只是要求對等，如果其他國家可用的辦法而限制在我國使用，對我們來講這是不公平的。

    ◆國內支援空間受限，負保護的中國農産品贏得國際市場代價高昂

    對國內支援WTO農業協定也有一系列的規定，程國強説，由於美歐日等發達國家長期以來對農業都採取高補貼的措施，這一政策的直接後果是對國內農産品市場的扭曲，因此國內的農産品價格都是適中的。他們又都是農産品的出口國、進口國，這種扭曲就被傳遞到國際市場，規定要求他們減少高補貼對國際市場産生的扭曲作用的國內政策措施。

    美國擔心中國的農産品今後在國際市場與它競爭，他希望把中國的農業補貼限制在一個潛在的水準，這是美國的戰略意圖，同時補貼問題如果中美達成一致，他好在新一輪談判中少一個對手，減少談判壓力。而這對中國意味著我們在對外開放中，今後的管理方式沒有經驗，對産生的負面影響無法控制，提高産品競爭力就要加大國內支援，但現在國內支援空間又受到限制，包括我們的糧食政策及其他宏觀政策都要做出調整，這對中國農業來説是十分危險的。我們只有通用的綠箱政策可以用來扶持農業發展。

    在出口競爭問題上，中國承諾不再對出口補貼。程國強説，讓人擔心的是，在美國要求中國搞自由貿易的同時它做了許多不公平的促進出口的措施，這也造成出口上的不公平競爭。

    在動植物衛生措施方面，1986－1993年談判形成一個動植物衛生協定（SPS），要求中國在動植檢方面保持一致，我們中國的農産品很難進入發達國家市場，就是受到技術性的貿易壁壘限制。

    此外，國民待遇會導致國內市場競爭更趨激烈，進入中國的外資企業獲得貿易權之後將影響中國整個農産品行銷體系、服務體系發生深刻變革，尤其是跨國公司的進入。

    ◆加入WTO是個好消息，關鍵是怎麼將壓力變成動力

    程國強認為，加入WTO是個好消息，關鍵是怎麼將壓力變成動力。隨著農産品市場的開放，國內農産品市場國際化趨勢加快。而現在我國農産品市場競爭非常不充分，各地區各省相對分割，通過開放的壓力消除地區保護，否則將被國外各個擊破，可能出現大家都不願見到的“南進北出”。

    同時它對中國的農業管理體制、農業政策帶來深刻變化。國內支援政策受限，要根據綠箱、黃箱政策做出調整。隨著其他部門的開放，貿易權的改革、國民待遇的實施對部門分割、行業管理的農業提出挑戰。現在這種體制可能會讓國外産品長驅直入，瓦解所有可能形成的凝聚力。

    國內市場競爭更加白熱化，國內市場的農産品分配面臨跨國公司的壟斷。當這一産業的企業還沒形成的時候，市場已經被人佔了，你根本就沒有機會成長。他説，我們必須足夠的估計WTO帶來得種種挑戰，當然也會給我們帶來機遇。在國內市場國際化的同時，也可能出現國際市場國內化的趨勢。在上海、江蘇、浙江等東部地區發揮比較優勢，選擇對産業化路子，利用WTO的市場規則是可以實現這一平穩過渡的。這種國際化的壓力有助於我們將比較優勢轉化為競爭優勢。政府必須考慮如何給企業創造一個好的發展環境，培養我們的競爭體系和龍頭企業，將我們具有比較優勢的肉類、園藝等提升為有競爭優勢的産品，同時還有利於市場化進程。

    ◆過渡期短、市場開放大、調控手段受限，中國農業形勢嚴峻

    程國強認為，影響首先是宏觀方面，由於過渡期短、市場開放大、調控手段受限，因此加入WTO給中國農業帶來很嚴峻的形勢。我們重點關注的農産品糧棉油紡毛，由於國內資源稟賦的特徵，不具備國際競爭優勢，開放後必然受到質優價廉的國際商品的衝擊，我國國內農産品主産區會受到不利影響，農民的收入、就業問題將更加嚴峻。與之同時，原本具有比較優勢的蔬果、肉類産品，原因是它屬於勞動密集型産品，體現在勞動力廉價上。但我們的産品長期以來按照過去的供求格局來定位生産，在相應的品質、衛生、技術標準上沒有考慮到國際市場的要求，本身的科技含量是不夠的，在品質上是難以競爭的。而發達國家技術方面的壁壘又比較高，船破又碰頂頭雨，有比較優勢的産品難以轉化為競爭優勢，出口受到限制。在這種利益平衡的格局下，從貿易的角度看，進口的衝擊要比出口的機遇大。

    他説，從政府的角度看，政府解決目前的農村剩餘問題增加了難度。對農村的市場化改革是比較成功的，但成功的背後付出了高昂的代價。現在農村改革還存在不到位的地方，比如最近幾年農民收入增長遲緩，增長源泉都枯竭了；現有框架下生産的農産品出現普遍賣難的狀況，調整還過剩；農村剩餘勞動力的轉移出現多次反覆，市場化進程出現徘徊。直接後果會引發農村社會矛盾，潛伏著很多根源性問題。比如糧食體制改革在市場化問題上取得了成績，可能會騰出糧食主産區一部分市場，但如果這部分市場自己沒佔著，反讓國外給擠佔了，這意味了什麼？農村問題事關全局，加入WTO使解決農村矛盾的變數增加了，難度增加了，解決不好潛伏著的問題，將來農村會出大問題。

    從具體的産品來講，基於參與國際競爭的角度把農産品分為兩種類型，一種敏感性産品，按照敏感度排序為大豆、油菜籽、植物油、玉米、棉花、食糖，任何國際市場的變動都會影響主産區的生産者收入和市場格局。另外一種為競爭性農産品，肉類、蔬果、加工食品，只要國內政策得當，有可能在國際競爭中佔領一定的地位。程國強説，小麥的病害、肉類的疫病給國內構成威脅，在敏感型産品中，大豆及其加工品豆粕、豆油和小麥，因為在品質、單産、成本構成上存在差距。我們規模小沒有集約化經營導致成本比較高，由於一些制度上的原因如土地制度，要求我們必須開闢另外的路子來解決。此外我們在科技上也有一些差距，在短期內提高品質技術上很困難。對於有競爭力的産品，不是我們做不出，而是美歐日的技術性壁壘太高。這與我們的企業沒有標準的安全體系有關，也與我們的政府有關，政府應該搞好談判，為我們的企業提供一個好的競爭環境，如果人家用貿易自由化敲開你的大門，我們應該用公平貿易來爭取國際市場。在其他國家出口補貼沒有完全取消的背景下，沒有出口補貼、還向農民收“三提五統”負保護的中國産品贏得國際市場的代價是非常高昂的。

    　 《中國經濟時報》2001年9月6日