最新一期《瞭望》週刊發表文章指出，這些年，中國經濟體制改革的成功有目共睹。與之相隨的社會保障制度改革功不可沒：幾千萬貧困人群受益於此，為經濟體制改革過程中的“陣痛”起到了“減壓閥”和“穩定劑”的作用。但是，社保制度改革本身也存在制度轉型和理順體制等諸多問題，因此，這兩年不斷出現“于理相通、于情難容”的局部問題。

文章指出，鋻於此，黨中央、國務院將社保改革政策全面鋪開，及時選擇瀋陽等重點城市進行深化改革的試點，並對前一階段改革過程中出現的“重點”及“難點”問題進行反思和調整。力求達到“改革後社保制度與國家宏觀政策協調統一、與舊有社保制度平穩過渡、與老百姓需求緊密貼近”等多贏的設想。

專家指出，國家對社保改革的反思與調整，應從“突破政策性障礙”轉變為“著力清除體制性障礙”。當前社會保障面臨的體制性障礙主要有兩個：一是宏觀體制障礙，二是微觀體制障礙。

宏觀體制障礙，即社會保障在改革觀念上存在著單純強調為國有企業改革配套的失誤

中國的社會保障改革幾乎從一開始就樹立了為國有企業改革配套的片面觀念，這種觀念體現在社會保障改革實踐中，帶來的不良後果包括：社會保險的覆蓋範圍小，非國有企業及其他單位職工遲遲未能納入社會保險體系；籌資渠道單一，負擔沉重的國有企業仍然不堪重負，社會保險迄今仍無法找到其他有效的減輕基金壓力的途徑；新制度因國有企業改革及經濟效益的不平衡而在現實中變形；進而阻礙著不同所有制單位職工的正常流動，對統一勞動力市場的發育及勞動力資源的合理配置造成嚴重的負面影響等。

專家認為，社會保障改革圍繞著國有企業改革進行的觀念，顯然是第一大失誤，因為它實質上並未將社會保障制度視為一個獨立體系的整體，也未認識到社會保障制度建設中有著自身特有的發展規律，而國有企業只是整個市場經濟改革與整個社會發展中的一個部分，社會保障制度絕對不可能只是為“部分”配套，而是為整個社會經濟的發展進步配套。因此，必須尊重社會保障制度自身發展規律，將社會保障制度作為一個相對獨立的體系和整個市場經濟的一項主體工程來加以建設。

微觀體制障礙，即社會保障在改革策略上存在著統放不分的失誤

首先，這種失誤表現為中央政府與地方政府的職責劃分不清，一方面是中央政府在統一方面表現為權威不夠，如養老金的調劑調度不靈，對社會保險基金無力全面控制等等；另一方面則是地方政府表現為責任不明，既無法自主地推進社會保障改革，又可以在社會保障基金管理、具體方案設計、改革步驟與方式等方面與中央政府或上級政府的指示不相一致，中央政府與地方政府社會保障職責的模糊化，直接影響了社會保障改革事業的整體推進與健康發展。

其次，這種失誤還表現在官民責任劃分不清，即政府統一管理的社會保障項目包括哪些？承擔的具體責任包括哪些？迄今並不很清楚，現實中的政府不是包攬過多，就是受民間力量的不良影響，如可以由商業保險公司或其他非盈利機構組織實施的各項補充保險仍未明確由非政府組織經辦，應當鼓勵民間力量大力參與社會福利事業的政策仍不完備或得不到有效實施，而國內外的盈利性機構熱衷於贊助社會保障改革會議並企圖進一步弱化政府在基本保障領域的責任，以便為商業保險等提供更為廣闊的業務空間的事情卻屢見不鮮。官民職責模糊化的後果，是政府無法集中精力解決自己應當負責的問題，而民間則不能積極參與社會保障事業並使其獲得正常發展，同時亦可能出現盈利性機構對國家社會保障改革決策産生非正常影響並導致不良局面的現象。

這種失誤造成了社保機制構造中多頭管理和體制不暢。如，政府對於社會保障的研究，很多都拘泥一些技術問題，反反覆復都在計算方式，如發放方式、籌資方式等，而對於基礎政策、宏觀政策等反思研究得不夠。又如，養老，國企職工歸勞動部門負責，公務員歸人事部門負責，貧困群體歸民政部門負責，多頭管理現象嚴重。好管的大家爭著管，不好管的大家都推。這是造成中國面臨社會保障諸多問題的關鍵所在。

中國社會保障仍處於制度建設的萌芽期

相當一部分人認為，由於中國已經建立了養老、失業、醫療、工傷、生育等5項社會保險，所以可以説已經建立了中國社會保障的制度框架。但是，制度建設的評價尺度主要不是看宣佈了多少條文法規，而是考察執行中的基本效果在多大程度上達到了制度設計的目標。特別是對於適應社會重大變革的革新性制度，還要考察是否形成了不同於舊制度的重點結構和穩態結構。從時間的角度看，國務院頒發養老、醫療、社會救助三項主要制度的整體性法規的時間分別在1997、1998、1999年。可見這些制度處於剛剛提出的階段，還難於涉及制度結構等深層次問題。

從實施角度看，除了養老保險實施範圍較寬、繳費人口與給付人口分別達到8475.8萬人和2727.3萬人之外，醫療保險的實施還只停留在市、地一級，離社會化還有很大距離，作為社會救助標誌的城鎮最低生活保障線制度還只覆蓋了應覆蓋人口的20%～30%。

從解決社會問題、達到設計目標的角度看，自1997年以來國營單位大批下崗職工進入社會，觸發了建設中的社會保障制度的許多薄弱環節，暴露了這個制度的整體設計問題。如養老保險在制度頒發一年後就出現全國性的當期基金入不敷出的艱難局面。可見，中國社會保障制度迄今為止，應當説還處於初創時期的初始階段，即制度建設的萌芽期。

整體設計尚需反思

無論是從社會保障的獨特性質出發，還是以他國或地區的社會保障制度實踐作為參照，中國都只能以本國的具體國情為依據，走有自己特色的社會保障道路。長期以來，由於認識上的原因，中國社會保障制度建設一直陷於被動配套的狀態，不僅制度設計分散化，制度執行非規範化，尤其缺乏針對中國社會結構變革的基礎分析和社會保障整體建設的長遠考慮。這種長遠考慮包括對於社會保障的國際模式對本國日益加深的影響；現行社會保障制度與原有制度、未來制度銜接中發生的利益重新分配；制度治理結構中一元化與多元化的思想和方式的衝突等等。解決這些問題，需要對於中國社會保障體系進行充分反思。

建立真正能夠保障中國長治久安的社會保障制度，是政府和人民群眾的共同目標，但是，我們目前的理論準備與實踐準備都還不足以應對這一沉重的挑戰。中國社會保障體系的探索之路註定是一條曲折漫長的艱苦道路，其間甚至可能遭遇重大的挫折，對此，必須有足夠的思想認識。2000年8月，中國社會科學院社會保障體系研究課題組在反思現行社會保障制度的基礎上，提出了以“基礎整合”為標誌的新社會保障體系的整體框架思路，這是反思的標誌，也是反思成果。它作為反思的第一聲，其目的是期望引發更多的反思，這個價值不容置疑。(于濱) (中新網)

2003-10-8