一、我國農業結構調整的歷史及現狀

    我國農業發展的過程，實際上也是農業結構不斷調整和優化的過程。改革開放20多年來，我國農業結構調整的重點、目標在不斷變化，內涵日益豐富，要求越來越高，其戰略意義也越來越明顯。

    早在20世紀80年代初期，當時推行聯産承包責任制，經營決策權下放到了農戶，就揭開了農業結構大調整的序幕。90年代初，中央提出發展“兩高一優”農業，增加總量、提高品質成為農業結構調整的雙重目標，引導農業向廣度、深度進軍。1998年，黨中央審時度勢，總攬全局，作出了我國農業發展進入新階段的正確判斷和對農業結構進行戰略性調整的重大決策。這種戰略性調整，是生産力發展的客觀要求，是解決新階段我國農産品銷售不暢、農民收入增長緩慢等問題的迫切要求，也是迎接加入世界貿易組織挑戰、增強農業競爭力、贏得更多農産品國際市場份額的必然選擇，符合世界農業發展的一般規律。

    新一輪的農業結構調整，是在農業發展進入新階段進行的，調整的目標任務與過去的幾次有很大的不同。其顯著的特點是：一是適應國內外市場需求的變化，對農業的産品、産業結構進行全面調整優化，淘汰不適應市場需求的産品和品種，發展市場需要的、特別是供不應求的新産品、優質産品；二是堅持以提高農業效益、增加農民收入為中心，要在保持農産品有效供給的前提下，積極發展價值高、效益好的産品、産業，使農民的收入能夠大幅度增加；三是不僅要調整優化種植業、養殖業結構，而且要調整第一、第二、第三産業的結構，使第二、第三産業有新的更大的發展，實現農業産業效益和社會效益最大化；四是農業結構調整要同産業結構優化升級、所有制結構不斷完善緊密結合，同發展小城鎮、發展鄉鎮企業和農業産業化經營緊密結合，以利於加快農業和農村現代化的進程。

    近三年來，農業結構戰略性調整取得了明顯成效，主要體現在“農産品品種結構發生了積極變化，優質專用農産品快速發展；農業生産結構發生了積極變化，高效經濟作物、畜牧業、水産業成為新的增長點；農業生産佈局發生了積極變化，主要農産品逐步向優勢産區集中；農村産業結構發生了積極變化，農民增收渠道進一步拓寬；農村經濟運作機制、政府的工作方式和農民的思想觀念都發生了積極變化，市場機制的作用明顯增強。”但是，這些成效依然是初步的、階段性的，我國農業結構調整的任務還十分艱巨，仍存在如下幾方面的突出問題亟待解決：

    1.農産品總體品質水準不高，農産品品質安全問題比較突出。特別是商品農産品的內在品質不優與自身污染並存，不能適應市場多樣化、優質化、多用途的需求，市場競爭力不強。農産品的品質安全問題日益突出，尤其是在“菜籃子”産品方面顯得更為嚴重。據報載，國家質檢總局公佈的蔬菜品質監督結果顯示， 2001年第三季度重點抽查了23個大中城市的大型蔬菜批發市場的181種蔬菜中，有86種蔬菜農藥殘留量超過國家標準限量值，超標率高達47.5％。

    2.農業産業結構不夠合理，資源利用還不充分。種植業所佔比重大，畜牧業比重小，農業資源的綜合利用率不高。

     　3.農産品加工業滯後，沒有形成“從田頭到餐桌”的完整産業。發達國家農産品加工業産值與農業産值之比大都在2.0—3.7：1以上，而我國只有0.43：1。發達國家加工食品約佔飲食消費的90％，而我國只有25％左右；發達國家食品工業産值約是農業産值的1.5—2倍，而我國還不及1／3。

    4.地區發展重點不突出、結構雷同問題比較普遍。由於缺乏科學的農業區域佈局規劃，各地在認識自身優勢、研究市場定位和確定發展重點方面的工作不夠深入，因而在結構調整中區域特色不突出、區域分工不明顯，“小而全”、“大而全”的現象仍很明顯，區域優勢尚未得到充分發揮。

    5.農民收入增長困難的狀況未能根本改善。近年來農民增收困難是由多種原因造成的，與正在進行的農業結構調整交織在一起，農民收入增加與否就成為衡量結構調整的標準。如果不加大結構調整的力度，儘快改善農民收入增長困難的狀況，就會動搖廣大農民調整結構的信心，從而影響結構調整的順利進行。

    要解決上述問題，必須繼續依靠對農業和農村經濟結構進行戰略性調整，促進我國農業從主要是自給自足經濟轉向以市場為導向、面向國內外市場發展的商品生産；促進我國農業從主要重視産量增長轉向産量與品質並重、更加重視品質和效益；促進我國農業從主要依靠傳統技術轉向傳統技術與現代技術相結合，努力提高農業的科技含量和附加值；促進我國農業從主要是傳統勞動密集轉向勞動密集與資本和知識密集相結合，積極發展現代化農業；促進我國農業從主要依靠資源消耗型生産的傳統增長方式轉向實施可持續發展，保持生態環境；促進我國農業、農村從主要是自我發展轉向注重農業與工業相互結合、農村與城市協調發展。加速實現農業發展，實現上述六大轉變，是今後一段時期我國農業結構調整面臨的主要任務。

    二、加入WTO對我國農業發展的影響

    “加入世貿組織，是黨中央、國務院審時度勢、高瞻遠矚作出的重大戰略決策，充分體現了以江澤民同志為核心的中國第三代領導集體總攬全局、與時俱進的遠見卓識和深化改革、擴大開放的堅定信心，充分展示了中國順應經濟全球化潮流、主動參與國際競爭與合作的積極姿態。”

    從長遠和總體上看，加入WTO對農業發展有多方面的積極意義。我國農業將享受絕大多數國家五條件最惠國待遇、發展中國家優惠待遇，可減少歧視性待遇，有利於利用有關機制解決貿易爭端等，既可改善我國農産品出口的外部環境，也為我國利用國際農業市場與資源創造了有利的國際環境；我國可以以WTO成員身份參與制定新的農産品貿易規則，有利於在多邊體制下爭取和維護自身利益；有利於推進農業結構戰略性調整的步伐，提高我國農業國際競爭力，比如我國可以增加進口資源密集型、比較利益低的農産品，騰出資源發展出口導向的勞動密集型農産品生産；有利於引進國外先進的農業技術和管理經驗，提高我國農業的管理水準和生産水準；有利於我國與有關國際組織以及WTO成員開展更加廣泛的農業交流與合作，為引進國外優良品種，先進技術和外商投資以及減少貿易壁壘創造有利條件，加速提高農業科技水準和農業增長的科技含量；按照WTO規則和國際規範進行經貿活動，可以加快我國農産品外貿體制和國內流通體制的改革，也有助於推進我國農業宏觀管理體制改革。

     　加入WTO，既為我國農業對外開放、深化改革、引進技術、結構調整帶來前所未有的機遇；同時，由於我國農産品國際競爭力不強，農業經營主體缺乏競爭力和農業管理體制不適應，也使我國農業面臨著嚴峻的挑戰。正如 2001年11月初，國務院總理朱鎔基在汶萊參加東盟十國與中、日、韓三國及東盟與中國的高峰會時所説，中國“入世”後他最擔心的是國內農業，因為外國農産品以現代化技術生産，無論價格及成本都低於中國，若向中國大量傾銷農産品，便會對內地農民生活構成影響。他坦言：“我説不開心是誇大了一點，但確實是很擔心，我最擔心的是農業。”

    我國在加入WTO農業談判中承諾降低農業貿易保護程度，逐步開放農産品市場，這意味著在參與世界農業貿易自由化進程中，我國農業發展將面臨以下風險和挑戰：

    一方面，開放農産品市場會對主要農産品的生産産生一定影響。由於目前我國小麥、玉米、大豆、棉花、油料、食糖等大宗農産品的國內價格已高出國際市場價格，不具備商業競爭優勢。加入WTO後，由於進口這些農産品的壓力增大，對一些大宗農産品主産區及其農民會産生不利影響。與此同時，我國生産的勞動密集型産品，如肉類、蛋類、水産品、水果、蔬菜、花卉等具有明顯的價格競爭優勢，但是，這些産品的比較優勢只能説是潛在的優勢，因為目前我國生産的上述産品在疫病，農藥、化肥殘留，品質和衛生標準等方面均難以達到國際市場要求。再加上進口國不斷設置技術壁壘，以食品品質安全和衛生檢疫為由控制進口，以反傾銷、反補貼、保障措施和特殊保障條款等手段實施貿易保護，使我們的潛在優勢難以發揮。因此我們只有不斷提高産品品質，並利用世界貿易組織規則合理地保護自己，潛在的優勢才能得到充分發揮。

    另一方面，加入WTO增加了解決農村社會經濟矛盾的難度。目前，我國農村由於農産品賣難、農民收入增長緩慢、農村勞動力轉移受阻等問題，積累了不少矛盾，這些問題隨著加入WTO，市場的開放，有可能會在一定程度上表現得更為突出。

    三、加入WTO後我國農業結構調整的對策

    進入二十一世紀，經濟全球化趨勢增強，科技革命迅猛發展，産業結構調整步伐加快，國際競爭日趨激烈。農業結構調整必須考慮四個大的背景：一是加入WTO後的結構調整要面對國際國內兩個市場、兩種資源，如何發揮優勢，避免劣勢，既為結構調整展現和開闢更大空間和領域，也要考慮對我國農業結構調整的方向和格局産生直接和間接的影響。二是隨著我國農村城鎮化步伐的加快，農業人口將不斷向城鎮聚集，這既有利於農業富餘勞動力的轉移，也為農業産業鏈條的延伸和農業規模化發展提供了良好的機遇。三是西部大開發戰略的實施，將加快西部地區農業和農村經濟發展步伐，對於改善這一地區生態環境、轉變經濟增長方式、縮小與東部地區差距，將産生重大影響。四是農業科技創新步伐加快，以生物技術、資訊技術為核心的農業科學技術迅猛發展，農業高新技術的發展及其産業化，將推動農業的進一步發展，對農業結構調整也將産生積極的影響。

    當前，我國農業結構調整的基本思路，是在繼續改善農業生産條件，穩定提高農業綜合生産能力的前提下，適應農業發展新階段的要求，面向國內外市場，依靠科技進步，著力改善農産品品質，發揮區域比較優勢，大力發展高産優質高效農業，變粗放經營為集約經營，提高農業的綜合效益。針對加入WTO對我國農業發展的影響，本文提出農業結構調整的對策如下：

    1.優化農産品品種和品質結構，提高國際競爭力。

    切實保護糧食綜合生産能力是確保國家糧食安全和農業結構戰略性調整的基礎，在此前提下，大力優化農産品品種和品質結構。種植業要由傳統的糧食作物一經濟作物“二元結構”向糧食作物一經濟作物一飼料作物“三元結構”轉變，大力發展名、特、優農産品，形成各具特色的優質農産品及其加工專用生産區，建立優質食品加工專用原料生産基地，大力發展適合食品加工業需要的標準化農産品生産。養殖業也要逐步轉變增長方式，由追求産量最大化向提高品質、追求效益方向調整，穩定發展生豬和禽蛋生産，加快發展牛羊肉和優質禽肉生産；突出發展奶類和羊毛生産，積極推進奶業産業化，儘快把畜牧業發展成為一個大産業。進一步優化水産品品種結構，擴大名特新水産品品種的比重，提高水産品的加工保鮮品質。

    大力組織實施“無公害食品行動計劃”和符合WTO規則要求的畜牧無規定疫病區建設，建立健全農産品品質安全保障體系，完善有關法律法規和政策，切實加強對農産品從生産到市場各環節的管理，全面提高農産品品質安全水準和國際競爭力。

    2.調整和優化農業佈局結構，充分發揮區域比較優勢。

    借助加入WTO的難得機遇，我國應當充分利用國際國內兩個市場的農業資源，依照比較優勢原則，合理配置土地、水、資金、技術等資源。從宏觀上講，要適當減少糧棉油糖等土地資源密集型農産品的生産，增加優質果、菜、花卉等勞動密集型産品的生産，增加養殖及加工品的生産。從地區結構上講，進一步確立我國農業發展的地域分工格局。東部沿海經濟發達區結構調整的方向是：發展外向型農業、高科技農業和高附加值農業，積極發展適應國際市場要求的農産品生産，增強出口創匯能力，加快推進農業現代化進程。大城市郊區結構調整的方向是：充分發揮農業在生産、教育、生態保護等方面的多功能性，發展設施農業、旅遊觀光農業、生態農業、休閒農業，進一步提高農業現代化水準。傳統農區和糧食主産區結構調整的方向是：進一步發揮傳統優勢，提高糧棉生産水準，加快發展以糧棉等産品為原料的加工業，推進糧棉産業化經營，提高傳統農區的整體素質和效益。西部生態脆弱區結構調整的方向是：要抓住國家實施西部大開發戰略的機遇，轉變發展模式，積極發展特色農業、生態農業、節水農業和綠色農業，走農牧、林牧結合的農業發展道路。

    3.大力發展農産品加工業，提高農業的整體效益。

    堅持以市場為導向，立足現有加工能力的改組、改造、加快農産品加工、保鮮、儲運技術和設備的引進、開發，加強對農産品加工企業的扶持，使我國農産品加工水準有較大的提高，農産品加工業有一個大的發展。重點發展糧食、油料、肉類的精、深加工，把蔬菜、水果和奶類等産品的加工作為農産品加工業新的增長點。農産品的加工品及製成品要向多樣化、營養化、方便化、安全化和優質化方向發展。通過股份制、股份合作制等多種形式，重點培育一批規模大、起點高、帶動能力強的農産品加工企業，形成一批在國際市場具有競爭力的龍頭企業和名牌産品。把發展農産品加工業與推進農業産業化經營結合起來，這是促進農産品加工業發展，提高農産品加工轉化率和附加值，增加農業的後續效益和農民收入的有效途徑。

    4.調整農村勞動力就業結構，加快農村富餘勞動力轉移步伐。

    要防止和消除加入WTO後外來農産品的衝擊，關鍵問題是要儘快轉移農業剩餘勞動力。 我國勞動力轉移戰略應由限制農民進城向主動吸引農民進城轉變，在國家改革與發展宏觀層次上對要素配置進行統籌考慮，從根本上為農村勞動力的轉移尋求新的途徑。要把加速城鎮化作為大容量轉移農村勞動力的最大載體；繼續發揮鄉鎮企業、民營企業轉移農業富餘勞動力的作用；抓住國家實施積極財政政策和擴大內需的有利時機，加大農業和農村基礎設施建設力度，開拓就業領域；通過綜合治理生態環境擴大就業；以城市為中心，大力發展勞動密集型産業，尤其是服務性産業，積極拓寬國外勞動力轉移渠道。同時，國家應制定優惠政策，鼓勵和支援農村非農産業向小城鎮集中，連片發展，形成集聚效應，籍以增大第三産業的發展空間，為農村剩餘勞動力轉移創造條件。

    5.加快建立和完善農業調控體系，支援和幫助農民調整結構。

    為了促進和加快農業生産結構調整，政府應該利用加入WTO的5年過渡期，改變我們長期採取的農業支援工業的政策，加快建設和完善農業調控體系，支援和幫助農民調整農業生産結構。如：政府利用傾斜政策加大財政、金融(特別是政策性金融機構)、保險部門對農業的支援力度，增加農業科技開發投資和農業基礎設施建設；扶持農産品和農業生産要素市場的建設，完善農産品流通體系；在財政、稅收、信貸方面支援農業龍頭企業；建立健全農業收入的再分配機制；制定有關糧食安全儲備補貼、農民收入補貼、與生産不掛鉤的收入補貼、自然災害救濟補貼、農業生産者退休或就業補貼、農業資源儲備補貼、農業結構調整政策等各種符合WTO規則的政策措施。

    （作者：張曉群 陳寶峰）　

    《農業經濟導刊》2002年第9期