電信管制機構獨立是國際電信監管發展的方向

    從世界範圍看，各國在進行電信改革的過程中，隨著電信市場的發展，監管政策也在不斷變化，特別是加入ＷＴＯ後，根據ＷＴＯ基礎電信協議的要求，普遍組建了獨立的電信監管機構，目前全球已有近百個國家建立了這種機構。

    美國的ＦＣＣ　 美國對於民用通信的管理，主要由聯邦通信委員會即ＦＣＣ來實現。ＦＣＣ作為監督、管制通信業的獨立委員會，具有制定具體通信政策的權力，而且它所制定的各種規章、制度具有法律效力，所以ＦＣＣ是一個準立法機構。另一方面，在制定規章制度時，ＦＣＣ雖然需要通過一系列的司法程式，但經公開評議、辯論後，最終由ＦＣＣ裁決，所以它又具有準司法權。總之，ＦＣＣ不僅僅是美國政府的一個行政機構，更是一個準立法和準司法機構。

    ＦＣＣ委員會人員組成非常權威，共有５名委員，均經總統提名，參議院認可，其中１人由總統指定為委員會主席。在日常管制實踐中，主席對其他委員具有強大的影響力。ＦＣＣ現有１９９３人，主要職能是處理許可證及其他申請；分析用戶投訴；從事調查分析；制定和實施管制計劃；參與聽證會等。

    根據技術進步和三網融合的發展趨勢，ＦＣＣ已作出決定，要將內設的監管公共電信與監管有線電視的機構合併，統一設立一個“競爭監管局”，統一政策、統一管制。

    英國的ＯＦＴＥＬ 英國貿工部（ＤＴＩ）下屬的資訊通信局，是政府政策制訂部門。電信管制局（ＯＦＴＥＬ）是根據１９８４年“電信法”建立的獨立電信監管機構，主要職責是：保證在全英國能夠提供所有合理要求的電信業務；保持和促進有效競爭；根據貿工部部長的授權頒發經營許可證；監管電信市場和許可證的執行，對反競爭行為和利用壟斷地位進行不正當經營行為進行調查和處理；調整、修改許可證條件；協調電信企業之間的關係；保護消費者利益，處理用戶申告。

    ＯＦＴＥＬ雖然是一個非部長級的政府部門，但獨立於部長的控制。ＤＧＴ（電信管制局總局長）由貿易工業部的國務大臣任命，任期通常為５年。ＯＦＴＥＬ實行理事會管理形式，下設有１０個部門，分別是：網路競爭部、用戶事務部、許可證部、許可證執行和公平交易部、技術事務部、經濟、會計和統計諮詢部、法律諮詢部、管理部、出版和圖書儲藏部、業務競爭和國際事務部。

    隨著技術進步及其融合，英國公佈了２００１年通信白皮書，宣佈將現有分管電信、廣播、電視、無線電等９個部門合併為一個獨立管制機構－－通信管理局（ＯＦＣＯＭ）。

    法國的ＡＲＴ　ＡＲＴ于１９９７年１月１日成立，領導機構有５名委員，其中３名由總統任命，包括一名主席，另兩名分別由參議院和眾議院任命，任期６年，在任期內政府不能解雇，但同時也不能連任。ＡＲＴ是法國電信經濟和技術的管制機構，貫徹電信競爭的基本原則，對互連問題、分配頻率和號碼資源，以及執行法律有決定權，對公眾許可證、普遍服務成本及資費標準有建議權（由部長決定）。

    通過比較，我們可以看到：ＦＣＣ是世界上首推一指的管制機構，除了它之外，像英國和法國這種設立在政府部委下，又相對獨立於部委的電信管制機構也是比較典型的。通過對上述ＦＣＣ的分析，無論是國體、政體，還是龐大的費用承擔，我國不可能建成一個ＦＣＣ式的管制機構；相比而言，英國和法國的模式更接近我國。我國在設立電信管制機構時應充分借鑒國外成功經驗，首先考慮在政府宏觀經濟管理部門下設立相對獨立的電信管制機構，並逐步走向進一步獨立。

    中國的電信監管要建立公正、透明的法律支援和保障

    市場經濟不僅是商品經濟，同時也是法制經濟，所以歐、美發達國家在推行電信業的各項改革包括電信管制的改革之前都是首先立法。如美國、法國等在電信業全面推行競爭前首先出臺或修改了各自的《電信法》，用法律形式明確規定管制機構的組成、實施管制的方式等，在電信管制的改革中做到有法可依，有法必依。

    中國目前還沒有一部正式的《電信法》，僅在２０００年９月出臺了《中華人民共和國電信條例》（以下簡稱《電信條例》），對我國的電信行業進行規範。隨後，為了進一步細化規範，又在《電信條例》的基礎上，陸續頒發實施了其他的法律文件，如《外商投資電信企業管理規定》，以資訊産業部部長令的形式頒發了２０個相關管理辦法和管理規定等。雖然這些法律文件在中國電信業的改革中起了重要的作用，尤其是《電信條例》，但是，我國的電信改革還沒有結束，我國剛加入ＷＴＯ，需要與國際接軌，這就要求我們必須按照國際條約和國際慣例來做，因此，我國需要一部能體現中國電信行業具體情況、能指導中國電信業發展的《電信法》。

    同時，儘管《電信法》是規範行業行為的根本，但有些行為（如交通、財政、稅收等）卻不是《電信法》所能涵蓋的。在這種情況下，需要得到相關法律的支援和保障，以及其他部門或行業協會的支援。另外，為了使行業競爭能夠公平有序，除管制局的監督外，許多國家還成立了專管市場公平競爭的機構。如英國的公平貿易總局、布魯塞爾委員會下設的公平競爭委員會、澳大利亞的消費者協會與競爭委員會（ＡＣＣＣ）等，它們在電信業與管制機構共同擔負市場監管職能。

    最後，還需要有必要的行政措施處罰，一般來説，行政處罰根據所犯過失輕重而給予不同的處分或處罰，包括書面催告，限期改正；過期不改，課以罰款；情節嚴重的，暫行中止運營許可，直至吊銷許可證。總之，電信管制需要法律全方位的支撐。

    中國電信業未來監管的重點

    入世後，隨著中國電信市場的進一步開放，監管的力度也將會隨之而加強，未來監管的重點將主要體現在以下幾個方面。

    首先，是消除不對稱管制。不對稱管製作為電信改革歷程中的一員，在打破壟斷時期，扮演著重要角色。通過不對稱管制，能打破企業的舊有思想，提高企業對市場的反應性，增強企業的競爭力，從整個大環境來看，能促進市場的發育完善。但是，改革是在不斷地深入發展的，電信技術的日新月異，電信市場的變化多端，需要改革的手段也隨之而變化。新的市場格局逐漸形成，阻礙市場競爭的主要障礙已發生了變化，不對稱管制漸漸地成為改革的絆腳石，應該到了結束其歷史任務的時候。今天的中國電信業，已經形成了電信市場主體多元化的競爭架構。中國的電信企業應該和政府部門共同努力，儘早結束電信不對稱管制，降低改革成本，促進國家電信事業的發展。

    第二，建立普遍服務基金制度。在我國整個通信業的發展歷程中，實際上一直由中國電信承擔著普遍服務這一艱巨的任務。在壟斷時期，因為存在交叉補貼，這個問題一直都未“浮出水面”，隨著改革的不斷深入，壟斷已經破除，普遍服務日益重要。

    中國人口眾多，幅員遼闊，尤其在西南等邊遠山區，實現普遍服務是相當困難的，對一家企業來説，也是不堪重荷的。因為一些歷史原因和各企業的利益問題，普遍服務基金制度在實施中也具有相當的難度。普遍服務是政府的職責之一，如果政府不建立相關的激勵機制，企業是不會去主動承擔的。我國現在還處在對普遍服務基金制度的建立階段，還沒有一整套關於普遍服務的管理辦法，因此，應該對普遍服務的概念、範圍、基金的收取比例、基金的補償等作出明確、詳細的規定。

    第三，平等接入和互聯互通。從電信管制政策的改革思路看，實現在多個長途運營商環境下的平等接入、制訂長途運營商標誌碼，將是我國電信管制改革的趨勢。我國的電信業目前也正處在大變革時期，從政府角度看，新的市場格局剛剛形成，政府採取各種辦法和措施儘快實現市場的公平競爭，而號碼平等接入的實現將是其中一個重要手段。目前我國雖然還沒有公佈關於平等接入的法律法規，但是，實際的操作已經開始，現代企業的管理者應與管制機構齊心協力，共同致力於它的實施進程。

    另外，一直以來，互聯互通也是政府和企業的一塊心病。雖然《電信條例》對互聯互通作了原則性的規定，但是這遠遠不能解決問題，互聯糾紛仍舊不斷。２００２年１月１日政府又以中華人民共和國資訊産業部令第１５號令的形式頒布實施《電信網間互聯爭議處理辦法》，對互聯互通的相關問題作了進一步的規定。作為監管的重點之一，政府在互聯互通的問題上已經明確了職責，明確了爭議的解決辦法，在將來的監管中，主要的問題是：如何在有法可依的情況下，做到有法必依和執法必嚴。

    第四，電信業務許可證制度的完善。電信市場開放後，競爭者的數量增加是必然的。實行市場準入政策，是為了使電信市場競爭透明、公平和有序。在現階段，各國對電信業務市場準入管制的主要手段是實行許可證制度。

    隨著我國電信改革的進一步深化，特別是加入ＷＴＯ以後，政府對電信市場的管理模式必將從直接管理逐漸地過渡到通過許可證間接地管理。發達國家的經驗表明，許可證管理是一種有效的手段。

    而我國正處在市場開放的初期，在沒有《電信法》的情況下，僅在《電信條例》中規定電信業務經營者採取市場準入制度。隨後，在《電信條例》的基礎上，頒發實施了《電信業務經營許可證管理辦法》，但是，這個管理辦法也只是對許可證管理的一般性説明，並沒有涉及到電信公司具體的權利和義務。可以説，中國還沒有一整套公平、公正和透明的許可證制度。

    總之，加強電信行業監管工作勢在必行，政府主管部門應當認真分析電信行業監管不力的根源，積極尋找對策，儘快完善行業監管的規範體系，樹立監管權威，增強監管效能，使我國電信市場在健康有序的競爭秩序中持續發展。（作者單位：中國電信集團北京研究所）

    《通信資訊報》 2002年08月02日