近日，台灣當局大張旗鼓的“公投宣達團”相繼受挫，尤其是被陳水扁寄予厚望的對美宣達團擱淺，對台灣當局來説，應是一個很好的警醒。這説明，不僅是島內在野黨、中國大陸，整個國際社會都已經十分了解陳水扁目前要搞“公投”的真正意圖：現在的“公投”與“民主”、“人權”毫無關係，它只是台灣當局為尋求連任、為加速“台獨”而操弄的工具。

台灣方面對美國派宣達團的藉口是要與美國溝通，讓對方了解台灣在“公投”上的立場，爭取“同情和支援”。事實上，台灣與美國最不缺的就是管道。

近日的所謂對美宣達團實際上是2003年底溫家寶總理訪美後，陳水扁當局為化解來自布希總統的壓力，而準備派“外交部次長”高英茂赴美“增強版本”。從過去的歷史來看，在發生攸關臺海局勢的重大事件之際，台灣當局總要派人赴美。尤其是民進黨自2000年5月在台灣當政以後，陳水扁當局最常挂在嘴邊的一句話就是“臺美溝通管道暢通”。由於臺美關係的非官方特點，在一般情況下臺美都對雙方的接觸保持謹慎、低調。

林林總總的“管道”

（一）不正常的“正常管道”。

1979年臺美“斷交”後，雙方分別設立了“北美事務協調委員會”和“美國在臺協會”（AIT），負責處理“斷交”後的經貿、文化、科技等事務。但後來的發展表明，臺美雙方越來越違反國際慣例，力圖將這種非官方的機構轉化為官方間的“外交機構”。尤其是1994年克林頓政府公佈所謂“調整對臺政策”框架，同意原台灣駐美機構“北美事務協調委員會”更名為“台北駐美經濟文化代表處”，使其官方性質更加突出。台北駐美代表處直接受台灣“外交部”管轄，其負責人一般都是有“副部長”以上資歷者擔任，位高權重。現駐美代表程建人係從“外交部長”職位上轉任。屬於這一系統的台灣在美機構共有13個，擔負著台灣事實上的駐美“使領館”功能。

（二）“扁式管道”備受重視。

陳水扁上臺後出於對國民黨統治時期傳統機構的不信任，一方面派自己人馬以“駐美副代表”身份到駐美代表處“摻沙子”，另一方面則在重大事件上儘量依靠自己信得過的管道。此種管道沒有正式的名稱，也沒有固定機構，而是以受陳水扁本人信任的私人關係為特徵，具體參與人員則經常變動，大致是以“總統府”直屬“國安會”人馬為基礎。近年來隨著陳水扁加快對政府機構進行“民進黨化”，其人員擴展到“行政院”及所其所屬的“外交部”、“國防部”、“陸委會”等機構。代表性人士有現“總統府秘書長”邱義仁、“國安會副秘書”長柯承亨、“國安會副秘書長”江春男、現“行政院”發言人林佳龍、“陸委會主委”蔡英文、“外交部次長”高英茂、“國防部副部長”林中斌、前“外交部長”田弘茂，以及蕭美琴等人。邱義仁被稱為幕後大軍師，雖在民進黨內與陳水扁屬不同派系，但深受陳水扁信任。2000年3月確定當選後，陳水扁即請時任民進黨駐美代表的邱義仁與美國交換未來雙方如何互動，以及陳水扁兩岸政策等意見。其後邱義仁的職務在“國安會”、“行政院”、“總統府”上變來變去，不過他擔任陳本人對美溝通最高管道的功能從未變化。他也由此常常被比成李登輝時期專搞對美“秘密外交”的“臺美聯絡人”丁懋時。2001年12月台灣“立法委員”選舉後，時任“行政院秘書長”的邱義仁率領“國安會”、“陸委會”等單位官員赴美，向美方簡報選舉結果後對政局的影響。2003年6、7月間陳水扁猛拋“公投”議題引發美國強烈關注之際，美國認為有些彼此關切的議題“必須當面溝通”，在美國的要求下，邱義仁于7月底率柯承亨、高英茂、蕭美琴一行秘密赴美，與美國國安會的賀德立、國務院的阿米蒂奇、國防部的沃爾福威茨及各部門具體負責中國事務的官員會談。11月台灣制定“公投法”前後，為了向美方説明立場，並搶在溫家寶總理訪美前摸底，江春男于12月初又到美國活動。

（三）民進黨及“台獨”勢力負責“側面戰場”。

在沒有上臺前，為了與國民黨政權別苗頭，民進黨在美國設立了自己的“駐美辦公室”，張旭成（“立法委員”）、邱義仁、蕭美琴（“立法委員”）等都曾經出任過駐美代表。駐美辦公室在美國宣傳民進黨主張、整合“台灣人公共事務協會”（FAPA）等在美國的台獨勢力、並經常在台灣問題上製造事端。上臺後民進黨中止了這個管道，但自2002年8月1日起，民進黨重新聘請彭光理（Michael J. Fonte）出任民進黨駐美聯絡人。據彭光理稱，民進黨之所以決定重設駐美聯絡人，是因為陳水扁兼任黨主席後，有必要在“政府”與“黨”之間有所區別，但島內媒體則認為，民進黨還是對“外交”系統不放心，為了有一個自己的、直接的管道搞“政黨外交”，才重開駐美聯絡處。在美國從事院外遊説工作的台獨團體數量不少，最主要有FAPA及成立不久的“福爾摩沙基金會”(Formosa Foundation,FF)等。FAPA1982年于美國洛杉磯成立，是一個以華盛頓為總部的全球性組織，不過主要能量只限在對美國國會的遊説上，美國國會在1999年“台灣安全加強法案”以及台灣參與國際組織等事務上的舉動，多少都有該組織的影子。FF成立於2002年5月，其目標是“借由與美國智庫、媒體、和學術界交流合作，強化美國主流社會對台灣認識與支援”。今年9月該組織曾揚言稱要將“打破一中政策”作為任務，不僅要在國會努力，也要在行政部門、媒體和學界下工夫。FF負責人吳澧培稱，已在美國學術界組織了一個顧問團，美國前陸軍部副部長華納也成為FF的執行主任。

除上述幾個主要管道外，台灣“立法院”開展的“國會外交”、島內學術界的“學術外交”等也在某種程度上扮演著溝通管道的功能。此外，國民黨、親民黨雖屬在野黨，但在對美聯繫上影響力強大。兩黨都有著豐沛的人才資源，國民黨主席連戰是芝加哥大學博士，曾在美國擔任教職，而親民黨宋楚瑜更是美國外交系統最知名的喬治城大學哲學博士，與美國官、學兩界關係密切。

從美國角度而言，與台灣聯繫管道也很多，除“美國在臺協會台北辦事處”（AIL/T）、國安會、國防部外，前政府官員，親臺國會議員，遊走于台灣、大陸、美國間的學術界人士，也或多或少參與溝通活動。但與台灣不同，美國有關台灣的重大政策一般都由國務院及受其指導的AIT/T制定、公佈，因此AIT/T的角色十分重要。然而陳水扁當局認為現AIT/T負責人包道格“親華”，所以不僅常常故意越過包道格直接與美國打交道，更時不時散佈一些美國保守派對包不滿，甚至是包道格有可能調職的小道消息。2002年7月包道格剛到臺任職不久，陳水扁就在未與美國溝通的情況下拋出“一邊一國”論，在美國政府一個“意外”的同時，也給了包道格一個“下馬威”。

管道發揮了什麼作用？

台灣對美接觸管道主要功能是傳遞雙方資訊，解決相關問題。具體來説，大致有三類作用。一是爭取支援。以參與世界衛生組織為例，每年台灣都要動用各種渠道向美國行政部門、國會做工作，要求支援台灣以所謂“觀察員”身份加入。台灣的立場得到了美國方面的正面回應，近一、兩年美行政部門和國會都公開表達支援，並積極採取行動加以落實。二是平息不滿。2002年“一邊一國”論、2003年7月“公投”論，以及此次布希政府“反對台獨公投”後，陳水扁為扭轉頹勢，一方面派人赴美活動，另一方面也動用美國國會和保守輿論，加以反制。三是解決分歧。例如在“三通”和“軍售”上，美國與陳水扁當局存在落差。在“三通”上，美國在臺協會台北辦事處負責人包道格多次代表美方，希望臺當局在“三通”議題有更積極的作為。臺對此則千方百計加以解釋、開脫。在“軍售”上，美軍火商和對華強硬派一再指責台灣付款不力，行動滯後，一度傳出如台灣不將過去美批准出售的項目付清帳單，美國將不考慮新的軍售項目。陳水扁除派人赴美保證將以特別預算等方面加速買單外，並配合美國，鼓動掌握預算大權的“立法院”組團到美國訪問。

在溝通的議題方面，基本集中在：（1）台灣島內重大政局變動，如“總統”、“立法委員”選舉等；（2）兩岸關係重要變化，如中國大陸在對臺政策上的新動向等；（3）美國與海峽兩岸的重要互動，尤其是中美高層互訪時的涉臺政策；（4）美國國內足以牽動對外政策調整的重大事件，如總統選舉等。有的溝通議題甚至超出了人們的想像，其中最知名的就是所謂“軍事熱線”。台灣知名媒體《聯合報》在2003年9月16日披露，自2002年下半年以來，臺美軍方設立了“電話熱線”，並經常測試。這一熱線最早由美國于1996年臺海危機後主動提出，幾經折衝，最後在陳水扁任內落實。“電話熱線的”任務著眼于在臺美兩軍間建立直接的聯繫管道，以應付突發和緊急事件。

出問題的不是管道

縱觀陳水扁上任至今的對美聯繫管道，“一邊一國論”是一個轉捩點，陳水扁在“一邊一國”論後越來越多地給製造“意外”，其行事作風直追當年的“麻煩製造者”李登輝。美國仍無可忍，布希總統終於直接點名“台灣領導人”，公開“反對”搞“台獨”，給了沾沾自喜的陳水扁以當頭一棒。島內媒體在驚呼“台灣的守護天使為什麼變了？”之餘也指出，這不是因為臺美聯繫管道不暢，問題出在民進黨當局錯把管道當作“事後解釋的工具”，忽略了事前的知會與理解。有消息説，被稱為絕對親臺的美國在臺協會理事主席夏馨2003年10訪台時，曾當面要求陳水扁的政策事先要讓美國了解，讓“管道更暢通”。可見美國對陳水扁的不放心到了多麼嚴重的程度。

當然陳水扁並不是聽不懂美國的話，不過為了自己的“台獨”主張和“競選連任”，陳水扁只能繼續玩“先宰後奏”的把戲。在這個意義上，陳水扁的對美聯繫管道不是失靈了，也不是把管道當作“事後解釋的工具”，而是他為了勝選暫時既顧不了那麼多，也吃定美國不會真正放棄對他的支援。然而美國對陳水扁本人的信任卻一路下降，這是一個不爭的事實。正因為此，美國才對台灣又轟轟烈烈地搞宣達團反應冷淡，不想再次被陳水扁套住。一旦美國接待了陳水扁的宣達團，陳很可能將其後的所有挑釁行動曲解為“事先得到美國諒解”，從而使美國揹黑鍋。（本文作者單位：中國社會科學院台灣研究所）

中國網 2004年1月14日